После расставания России с Советом Европы, прошедшего в марте этого года в обстановке взаимных обвинений, постоянно приходится отвечать на вопросы о том, что нам может заменить ЕСПЧ, который выступал своего рода внешним контролером соблюдения российскими властями прав человека, а также (как часть более общей картины) нужен ли России вообще внешний контроль в каком-либо виде или можно обойтись созданием национального суда по правам человека (такая идея была высказана в прошлом году на заседании Совета по правам человека). Ниже будут рассмотрены основные возможные варианты.
1. Универсальные договоры о правах человека и созданные в их рамках контрольные органы
Сразу можно сказать, что предстоящее 16 сентября 2022 года прекращение для России действия Европейской конвенции по правам человека совершенно не означает, что Россия остается вне рамок какого-либо внешнего контроля в этой сфере. На авансцену выходят находившиеся до этого времени в тени ЕСПЧ универсальные договоры о правах человека, заключенные под эгидой ООН. Самыми известными являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года. Помимо этого в список входят Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г., Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Конвенция о правах инвалидов 2006 г., Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г., (РФ не участвует), Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. (РФ не участвует). В свете конфликтного расставания России с Советом Европы нужно отметить, что эти универсальные соглашения не предусматривают ни исключение какого-либо государства, ни даже процедуру денонсации. Более того, как показала история с попыткой Северной Кореи выйти из Пакта о гражданских и политических правах, органы ООН (Комитет по правам человека, созданный в рамках Пакта о гражданских и политических правах), занимают позицию, согласно которой даже добровольный выход из таких соглашений в принципе не возможен в силу их специфики как универсальных договоров о правах человека.
В рамках универсальных договоров о правах человека на сегодняшний день создано 10 комитетов в составе экспертов с признанной репутацией и необходимой квалификацией для контроля за выполнением международных обязательств государств-участников (которые воспринимаются как квази-судебные). Все создаваемые договорные органы наделялись сходными контрольными полномочиями, среди которых ключевая роль отводилась регулярным докладам государств-участников соответствующего договора. На сегодня данная функция является основной для всех договорных органов, и ее выполнение занимает около 80% от общего объема их деятельности. Кроме этого, договорные органы могут рассматривать межгосударственных жалобы при условии признания обоими государствами спора права Комитета принимать такие жалобы. До недавнего времени такие жалобы отсутствовали в принципе (лишь в 2018 году сразу три жалобы были поданы в рамках Конвенции о ликвидации дискриминации).
Так же, как в случае с ЕСПЧ, неожиданным оказалось развитие контрольной функции комитетов по рассмотрению частных жалоб. На сегодня 8 комитетов получили право рассматривать жалобы частных лиц. Порядок такого рассмотрения комитетами регулировался отдельными факультативными протоколами к каждому универсальному договору о правах человека. Факультативность протоколов заключалась в том, что любое государство могло стать участником этих договоров, но при этом не присоединяться к Протоколам (Россия пока не признала это право в отношении комитетов, созданных в рамках Пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о правах ребенка и Конвенции о правах инвалидов). Жалобы частных лиц оказались неожиданно эффективным средством – за 2016-2019 годы их общий рост по всем договорным органам составил 80%, причем только в 2019 году эти органы на всех получили 591 жалобу. По итогам рассмотрения докладов или жалоб все комитеты наделялись правом давать рекомендации об устранении выявленных нарушений, при этом никакой компенсации заявителям или санкций за неисполнение рекомендаций не предусматривается. Отличия договорных органов от международных судов проявляется также и в названиях этих рекомендаций. Так, решения ряда комитетов именуются соображениями (views), а иногда мнением (opinion).
В отличие от ЕСПЧ эти комитеты не выносят обязательных для государств-ответчиков решений (МИД России твердо придерживается позиции, что соображения или мнения комитетов не носят обязательный характер) и не присуждают компенсацию заявителям. Но при этом нельзя также сказать, что комитеты никак не могут повлиять на судьбу частного заявителя и что их необязательные решения не имеют никаких правовых последствий. Известна позиция КС РФ в его Определении от 28 июля 2012 года № 1248-0 относительно возможности пересмотра приговора по новым или вновь открывшимся обстоятельствам на основании соображений Комитета по правам человека ООН. Верховный суд РФ занимает сходную позицию в отношении решений комитетов ООН по правам человека как самостоятельного основания для пересмотра вынесенных по делу судебных решений (см. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24.07.2017 N 46-КГ17-24). Наконец, можно вспомнить вынесенное в 2016 году комитетом ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин решение (соображения) по первому делу против России (мнение Светлана Медведева против России). В нем комитет подверг критике наличие установленного почти 20 лет назад списка из 456 видов работ, официально недоступных для женщин (Постановление Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2000 года № 162 Об утверждении перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин). После этого Постановление № 162 было отменено, и теперь эти вопросы регулируются приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 18 июля 2019 года № 512н Об утверждении перечня производств, работ и должностей с вредными и (или) опасными условиями труда, на которых ограничивается применение труда женщин, где содержится только 98 видов работ и должностей (женщины сейчас получили право работать в том числе дальнобойщиками, машинистами, автослесарями и боцманами).
Отдельно стоит упомянуть, что все комитеты в своих правилах процедуры предусмотрели право принимать обеспечительные меры при рассмотрении полученных жалоб, и активно этим правом пользуются. Причем тот же Комитет по правам человека, созданный в рамках Пакта о гражданских и политических правах, неоднократно заявлял, что он считает свои обеспечительные меры обязательными для государств (см. решение Комитета по делу Piandiong v The Philippines от 19 октября 2000 г.).
Еще одной особенностью системы комитетов на уровне ООН является горизонтальная конкуренция комитетов между собой, которая проявляется не только в виде различных толкований комитетами идентичных положений соответствующих конвенций, но и возможности для частного лица выбрать наиболее удобный комитет для рассмотрения своей жалобы (тот самый forum shopping).
Однако сейчас основной проблемой комитетов, с которой предстоит столкнуться российским заявителям, является неспособность комитетов, которые собираются лишь несколько раз в году на сессии, обработать все поступающие жалобы. В 20182019 годах комитеты принимали в среднем 250 решений в год, что означает, что при таком темпе потребуется более шести лет для того, чтобы рассмотреть только уже полученные индивидуальные жалобы, не рассматривая при этом новые индивидуальные сообщения. Предложения создать вместо комитетов Всемирный суд по правам человека или хотя бы единый квази-судебный постоянно действующий контрольный орган натолкнулись на открытое неприятие со стороны государств и скрытое сопротивление со стороны самих комитетов, не желающих, чтобы их кем-то заменяли.
На сегодня общее количество обращений российских заявителей в тот же Комитет по правам человека, созданный в рамках Пакта о гражданских и политических правах, составляет поистине микроскопическую величину по сравнению с получаемыми ежегодно ЕСПЧ тысячами жалоб из России. Начиная с 1991 г. комитет Пакта по гражданским и политическим правам получил из России всего 118 жалоб. Думаю, что весьма скоро эта ситуация начтет меняться. Не думаю, что ситуация со сроками сможет отпугнуть заявителей из России. ведь у ЕСПЧ были такие же проблемы. со сроками. С другой стороны, если число заявителей из Росси достигнет хотя бы 10% от средней цифры 10 000 жалоб в ЕСПЧ из России за последние годы, это может стать серьезным бременем для комитетов. Но в любом случае даже без ЕСПЧ Россия не останется вне контроля со стороны международных органов по правам человека.
2. Региональные механизмы защиты прав человека на евразийском пространстве
Услышанные мной несколько раз предложения о создании на смену ЕСПЧ специального Суда БРИКС по правам человека можно отнести если не к утопическим, то к крайне экзотичным и трудно реализуемым идеям. Причин тут несколько, и все они кажутся непреодолимыми. Во-первых, не понятно, на соответствие каким нормативным актам о правах человека этот суд будет проверять действия государств БРИКС, принимая во внимание, что тот же Китай так и не стал участником Пакта о гражданских и политических правах, и его вряд ли заманишь в некую конвенцию БРИКС о правах человека. Во-вторых, непонятно, зачем этот суд Бразилии, которая уже участвует в деятельности успешного Межамериканского суда по правам человека, а наличие для нее сразу двух судов неизбежно приведет не только к удвоению расходов, но и к неизбежному появлению конфликтующих друг с другом обязательных судебных решений. В-третьих, также не понятно, зачем этот суд нужен Индии и Китаю, которые видят себя двумя супердержавами ХХI века и не намерены связывать свои действия каким-либо обязательным внешним контролем.
Гораздо более реалистичными смотрятся идеи о создании неких механизмов контроля за соблюдением прав человека на постсоветском пространстве. Выход России из Европейской Конвенции по правам человека дает новый шанс и вступившей в силу в 1998 г. Конвенции СНГ 1995 г. о правах и основных свободах человека (в ней участвуют Россия, Таджикистан, Белоруссия и Киргизия, Грузия, Армения и Молдова ее подписали, но не ратифицировали). Интересно, что в свое время резко против принятия этой Конвенции выступала та самая Парламентская Ассамблея Совета Европы, видя в ней (вполне справедливо) конкурента Европейской конвенции по правам человека. По своему содержанию эта Конвенция СНГ больше похожа на Хартию основных прав ЕС, объединяя в рамках одного документа не только гражданские и политические права, но и социальные, экономические и культурные права. Так что некий общий региональный документ уже есть, но он не предусматривает создания контрольных механизмов.
В Уставе СНГ, принятом 22 января 1993 года, ст. 33 предусматривала создание Комиссии по правам человека как консультативного органа Содружества, и в ее полномочия входило наблюдение за выполнением всех обязательств по правам человека, взятых на себя членами СНГ (включая Пакты о правах человека). 24 сентября 1993 г. главами государств СНГ было утверждено Положение о Комиссии по правам человека СНГ. Но вот после этого дело окончательно встало и, судя по тому, сколько времени прошло, уже вряд ли сдвинется с места. Та же судьба постигла положение статьи 16 Договора о создании Союзного государства, согласно которому также предусматривалось создание Комиссии по правам человека.
Другим вариантом является создание для этих целей контрольных механизмов в рамках ЕАЭС в виде создания специализированного Суда ЕАЭС по правам человека либо за счет расширения полномочий уже существующего Суда ЕАЭС, причем последний вариант смотрится гораздо предпочтительней, чем первый, за счет, во-первых, экономии финансовых ресурсов, и, во-вторых, за счет гибкости, которая будет являться необходимым и ключевым фактором при решении этого вопроса. Можно напомнить, что при разработке Европейкой конвенции по правам человека самые горячие споры вызвал как раз вопрос о включении в создаваемый контрольный механизм постоянно действующего суда, имеющего право принимать обязательные решения. Накал дискуссий был таков, что поставил под вопрос само согласование финального текста Конвенции. Именно поэтому было принято решение оставить вопрос о признании юрисдикции ЕСПЧ (равно как и о признании права граждан на подачу индивидуальных жалоб) на усмотрение каждого государства, независимо от его участия в Конвенции. Это делалось путем направления соответствующих деклараций от государства о своем признании либо первого, либо второго вопроса. Такой подход не только позволил сохранить текст Конвенции, но и дал возможность участвовать в деятельности ЕСПЧ тем, кто этого хотел, и остаться вне Суда тем, кто выступал против. Для последних в этом случае обязательным контрольным механизмом выступали Комиссия по правам человека и Комитет министров.
Такой подход вряд ли будет успешен при создании с нуля Суда ЕАЭС по правам человека, принимая во внимание пока немногочисленный состав государств-членов Союза. Будет сложно убедить какое-либо государство принять участие в Статуте этого суда (и нести соответствующие расходы), но при этом оставаясь вне его юрисдикции и не признавая его право рассматривать жалобы частных лиц. Однако еще сложнее будет убедить все государства-членов ЕАЭС в необходимости для них подписать и ратифицировать статут Суда ЕАЭС по правам человека с обязательной юрисдикцией и с правом рассматривать жалобы частных лиц. Боюсь, что для некоторых стран-членов ЕАЭС такой подход пока может показаться слишком радикальным.
Вариант с расширением юрисдикции Суда ЕАЭС может в силу этих же причин оказаться гораздо более приемлемым. Достаточно будет немного изменить Статут Суда ЕАЭС, указав, что на основании отдельных деклараций государств-членов ЕАЭС Суд ЕАЭС, помимо своей основной компетенции может рассматривать по правилам своей процедуры также межгосударственные жалобы о соответствии действий этого государства Конвенции СНГ о правам человека Другой декларацией государство может расширить компетенцию Суда ЕАЭС за счет признания его права рассматривать жалобы частных лиц на действия этого государства. Отдельно в Статуте Суда ЕАЭС должно быть отмечено, что по таким спорам не применяется обязательное досудебное обращение в ЕЭК, снижается или вообще не применяется правило о пошлине, а также указывается необходимость исчерпания внутренних средства защиты для частных заявителей. Пусть для начала это будет лишь доступной опцией, которой воспользуется одно или два государства. Главное это то, что начало будет положено без каких-либо дополнительных расходов и рисков, связанных с созданием нового суда.
В заключение можно еще раз указать на то, что без международного контроля Россия в любом случае не останется. Вопрос же о создании специализированного суда по правам человека в рамках национальной судебной системы я оставлю специалистам по конституционному праву. Могу лишь высказать свое мнение, что можно обойтись без этого, улучшая работу существующих судов.
