В начале работы пока еще действующего созыва Государственная Дума взяла курс на разгрузку законопроектного портфолио, собравшего более двух тысяч законопроектов (а именно 2020 проектов), большинство из которых впоследствии законодателями было отклонено.
Председатель Госдумы Вячеслав Володин неоднократно публично акцентировал внимание на важности разбора законодательных завалов, и даже докладывал об успехах на этом фронте главе государства.
Сегодня мы все, как обладатели избирательного права, находимся в активной электоральной стадии. Большинство в качестве зрителей, но многие и в роли акторов. Проще говоря выборы, что называется, на носу. Возможно, в работе нового созыва Госдумы наметятся новые подходы к законотворческой работе. Но очевидно, что этой работы у новоизбранных депутатов и других участников законодательного процесса будет много. В первую очередь, как известно, еще далеко не все прошлогодние конституционные изменения получили развитие в федеральных законах, а осенняя сессия вообще время для законодателя особое пора принимать бюджет на грядущий год. Но не стоит забывать, о работе над инициативами, находящимися на рассмотрении на момент начала работы нового созыва. Относительно 2016 года тут ситуация в некотором смысле закольцевалась.
Проблема наследия предшествующих легислатур является крайне важной, и не только с точки зрения объема законопроектного портфеля, который законодатели оставляют своим последователям, как правило, значительно распухшим. Многие связывают, стремительно нарастающую от созыва к созыву тенденцию с превалирующим в сознании многих десижн-мейкеров легистским правопониманием, когда поиск решения любой актуальной проблемы начинается с попытки подобрать подходящую законодательную рамку.
Но очевидно обратное рост законодательной активности не только порой посягает на правовую определенность как базовый принцип правового государства, но и вредит авторитету закона, что позволяет лить воду на мельницу правового нигилизма (может показаться, что это проблема, ушедшая из профессионального мейнстрима, но к ее решению юридическому коммьюнити еще придется вернуться, сомнений нет).
Такими позитивистскими злоупотреблениями объясняет хаотичное нарастание нормативного материала, и как следствие девальвирование роли закона, например, Т.Я. Хабриева, возглавляющая Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Но одним из самых ярких критиков отечественного законодателя в этом отношении давно стал Роман Бевзенко, который, в частности на Закон.ру писал следующее:
У нас сегодня гипертрофирована роль закона. По идее законы это довольно абстрактные правовые предписания, которые являются ориентиром для ежедневной социальной жизни и правоприменительных практик. Закон не пошаговая инструкция, это, скорее, набор принципов, основных подходов и идей. В России же господствует идея о том, что для того, чтобы закон был хорошим, в нем надо всё прописать. Увы, это миф. Прописать всё в законе не получилось ни у кого (история юриспруденции знает несколько попыток сделать это, все они с треском провалились) и не получится никогда. Реальная жизнь штука слишком быстрая, изменчивая, а потом законодатель в принципе не способен предвидеть все многообразие возможных жизненных ситуаций.
Очевидно, что в смысле создания эффективно работающего законодательства первично именно качество правовой материи, а не количество принимаемых актов, и казусов, которые нормативной тканью пытается опутать законодатель, как говорится для всех времен и народов.
На каком-то этапе тема перегруженного законопроектного портфеля оказалась вне парламентской повестки, значимость проблематики, очевидно, сошла на нет вместе с условно побежденными пресловутыми завалами. Но я решил полюбопытствовать, с чем на сегодня (19 августа 2021 года) нижняя палата парламента потихоньку подходит к осенней сессии, которую Госдума начнет уже в обновленном составе.
Итак, согласно данным системы обеспечения законодательной деятельности на рассмотрении в Госдуме сейчас 1155 проектов федеральных законов. Не 2020, конечно, как это было 5 лет назад перед началом работы действующего созыва, но тоже внушительно, согласитесь. Любопытно же другое. Из этих 1155 законопроектов 1126 внесены в текущем созыве, и только лишь 29 проектов наследие предшественников нынешних народных избранников.
Еще один занимательный момент в 2012 году обеими палатами Федерального Собрания РФ создан Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, который выступает инструментом нулевого чтения для законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. В связи с поправками в Регламент Госдумы, внесенными в 2015 году, при подготовке к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственный комитет принимает во внимание результаты рассмотрения указанного законопроекта в Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации. Таким образом, для априори не проходных законопроектов из регионов создан, хотя и преодолимый, но внушительный барьер. И что-то подсказывает, что от этой практики новый созыв Госдумы точно не откажется.
К рассуждениям на заданную тему меня подтолкнуло еще одно наблюдение. Не так давно мне на глаза попался подготовленный Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, в 2020 году. В этом документе обращается внимание случаи длительного прохождения в Государственной Думе законопроектов, подготовленных во исполнение решений Конституционного Суда РФ в порядке статьи 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ О Конституционном Суде Российской Федерации. И, как отмечают авторы информационно-аналитического материала, наиболее характерно это явление для рассмотрения законопроектов, поступивших в Государственную Думу в период предшествующей легислатуры.
Привожу данные из отчета:
Государственной Думой 7-го созыва за период с 18 сентября 2016 года по настоящее время было принято порядка 20 законов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда, законопроекты по которым были внесены в прошлые созывы (т.е. до прошедших выборов 2016 года), при этом значительную их часть составляют законопроекты, разработанные во исполнение постановлений Конституционного Суда 2014 – 2016 годов. Что касается более ранних решений, то статистика показывает, что Государственной Думой 7-го созыва приняты 2 закона во исполнение решений Конституционного Суда 2008 года и 2 закона во исполнение постановлений 2010 года и 2011 года соответственно.
Таким образом, весомая часть законопроектов, разработанных во исполнение решений Конституционного Суда, принятых свыше пяти лет назад и подлежащих исполнению в порядке статьи 80 ФКЗ О Конституционном Суде Российской Федерации, находятся в Государственной Думе фактически без движения. При этом по 7 законопроектам вообще отсутствуют какие-либо сведения о перспективах их рассмотрения либо в течение длительного периода (иногда более трех лет) сведения не обновлялись. О необходимости их исполнения Секретариат Конституционного Суда дважды в год напоминает посредством направления в Государственную Думу соответствующего Перечня решений.
Соответствующий перечень решений Конституционного Суда РФ, требующих принятия нормативных правовых актов, есть на сайте Минюста России. Сегодня там значится 36 решений, из них:
по 14 решениям законопроекты приняты Госдумой в первом чтении,
по 6 – законопроекты отклонены и находятся в стадии доработки,
по 5 – внесены в Госдуму и находятся на рассмотрении,
по 3 – проекты внесены в Правительство РФ,
по 8 – законопроекты разрабатываются.
При этом в 2016 году было отмечено 45 неисполненных решений Конституционного Суда.
Нельзя забывать и о том, что есть, например, предвыборные программы, которые согласно Федеральному закону О политических партиях и избирательному законодательству подлежат опубликованию, но в известном смысле ни к чему не обязывают. И тут нужно понимать, что на фоне грядущих выборов в законодательном поле появляется огромное количество поистине занимательных проектов, целящихся в сердца, души и умы избирателей. Кстати, на днях с инициативой об установлении уголовной (!) ответственности за невыполнение предвыборных обещаний вышел один из депутатов Госдумы. Это наглядный пример предвыборного законодательного креатива, разбираться с которым придется уже новому созыву Государственной Думы. Равно как и с более чем тысячей других законопроектов, которые в качестве эстафетной палочки в сентябре перейдут в руки новому созыву.
Вообще вопрос законодательного правопреемства от созыва к созыву весьма интересен, т.к. тут наблюдается огромное количество и политико-правовых, и чисто юридических нюансов, но до сих пор мне нигде не встречалось каких-либо аналитических или научных материалов на эту тему. Если кто-то из коллег такой информацией обладает, то буду признателен за ссылки и рекомендации.
Формален только закон, но ни правосознание законодателя,
ни правосознание чиновника и судьи (применяющих право),
ни правосознание рядового гражданина вовсе не формальны
(И.А. Ильин)
