Этот текст представляет собой тезисы моего выступления на круглом столе Судебный конституционный контроль: процедура и смысл в Ростовском филиале РГУП 11 ноября 2022 года.
Прошло два года с того момента, когда в Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде Российской Федерации (далее – ФКЗ о КС) были внесены изменения, связанные с конституционной реформой 2020 года. Этого времени достаточно для того, чтобы предварительно подытожить, что изменилось на практике, а что нет, и порассуждать, почему дело обстоит так, а не иначе.
Напомню, что суть реформирования статуса Конституционного Суда (далее – КС, Суд) была обозначена в послании президента Федеральному Собранию и пояснительной записке к проекту закона о поправке к Конституции. Реформирование сводилось к двум вещам: введению возможности для президента инициировать отрешение судьи от должности, если тот совершил поступок, порочащий честь и достоинство судьи, и дополнению компетенции КС предварительным контролем конституционности нормативных правовых актов по запросу опять-таки президента. Первое новшество объяснялось необходимостью обеспечить доверие к судьям, а второе усилением роли КС в деле повышения качества законодательства и защиты интересов граждан.
Ко второму чтению в Госдуме в проекте закона о поправке к Конституции появились дополнения, в том числе уменьшение общего числа судей КС с 19 до 11, требование для граждан перед подачей жалобы в КС исчерпывать все другие внутригосударственные средства судебной защиты и другие.
Помимо корректуры, прямо обусловленной конституционными поправками, в ФКЗ о КС и Регламенте КС появились и иные новеллы. Самыми резонансными из них стали запрет на публичное высказывание особого мнения судьи и отказ от института инициативных научных заключений, или заключений amici curiae (лат. друзей суда).
Спустя два года ясно следующее. То, что было представлено как суть реформы, развития не получило, во всяком случае пока. Говоря о прекращении полномочий судей, обращу внимание на тот факт, что с ноября 2020 года в отставку вышли пятеро из них. Прекращение полномочий четверых было обусловлено достижением ими предельного возраста в 70 лет. Ещё один судья подал личное заявление о досрочной отставке. (Об этом случае ещё скажем позднее). Процедуры обычные, существующие с тех пор, как появился КС. Что касается полномочий КС, то после 2020 года сохранилась старая тенденция более чем 90-процентного превалирования в структуре практики Суда дел конкретного нормоконтроля, в основном по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод. Приведу статистику за 2022 год. По состоянию на 10 ноября принято 48 постановлений КС. За исключением четырёх из них, касающихся присоединения к России новых территорий, все инициированы жалобами граждан и юридических лиц. Это 91,67% в общей массе. Всего в двух делах из этих 48 в возбуждении конституционного судопроизводства поучаствовали также органы государственной власти (Правительство Санкт-Петербурга и Верховный Суд). Список принятых к рассмотрению дел насчитывает сейчас 16 позиций. Только по трём делам поданы запросы судов, а по остальным – тоже жалобы частных лиц.
Учитывая всё это, новый порядок прекращения полномочий судей КС допустимо трактовать как средство воздействия на судей, чтобы они, возможно, не демонстрировали нелояльности политическому руководству страны, а новые аспекты компетенции Суда как страховку на случай изменения конфигурации сил в общероссийском и региональных парламентах. О смене модели конституционного правосудия на ту, в которой предварительный конституционный контроль играл бы существенную роль, в рамках этой реформы говорить нельзя, хотя в литературе это обсуждалось. Более трезвой в этом плане оказалась оценка судьи КС Кокотова, который не прогнозировал активного применения новых инструментов предварительного нормоконтроля.
К слову, схожие ожидания у специалистов от расширенного полномочия КС санкционировать неисполнение решений межгосударственных и иностранных судов, арбитражей, которое также не оказалось задействовано на практике.
Осуществились же те аспекты реформы статуса КС, которые были в тени официальной риторики. В реальности:
- Сокращено общее число судей, рабочий состав и кворум. Актуальный состав КС насчитывает 10 судей. Дела могут рассматриваться шестью судьями.
- Усложнены условия допустимости для жалоб граждан. Им теперь нужно проходить максимум проверочных судебных инстанций до обращения в КС, в противном случае их ждёт уведомление Секретариата о несоблюдении требований допустимости или отказное определение КС.
- Запрещены публичные особые мнения судей. Ни одного особого мнения с тех пор обнародовано не было, и не факт, что они вообще написаны. Побочным эффектом этого запрета могла стать отставка судьи Арановского по собственному желанию за несколько дней до одобрения Судом присоединения к России новых территорий как более радикальный способ заявить о своём несогласии с решением.
- Упразднены заключения друзей суда. Неизвестно, была ли с тех пор хоть одна успешная попытка направить в Суд такое заключение.
По-моему, как минимум для части этих изменений характерно нечто общее. Это общее можно охарактеризовать как реакцию на модернизацию общества той его части, которая соприкасается с конституционным правосудием. Политолог Дэниел Тризман (его фамилию часто переводят как Трейсман) видит причину трансформаций российского политического режима в 2010-2020 годах именно в том, что общество модернизировалось, и власти больше не удавалось управлять им по-старому, а по пути более изощрённых манипулятивных приёмов политическое руководство не пошло. Если это рассуждение верно в отношении целого, то оно будет верным и в отношении частей этого целого, в нашем случае – КС.
Наблюдения, с одной стороны, подтверждают эту гипотезу, а с другой стороны, позволяют её уточнить.
Упразднение института заключений друзей суда и, отчасти, усложнение условий допустимости жалоб на нарушение конституционных прав больше всего похожи на реакционные меры. Институт amicus curiae бурно развивался и оказывал влияние на позицию судей, что в какой-то момент стало вызывать недовольство в некоторых кругах. Профессионализм заявителей в КС постоянно рос. Позиция представителей государственной власти на заседаниях КС на фоне позиции заявителей нередко выглядела бледно и неубедительно. Однако есть ещё один фактор, который мог поспособствовать усложнению доступа граждан в КС это реформа судов общей юрисдикции с выделением апелляционных и кассационных судов. Сам Суд объяснил новые условия допустимости жалоб тем, что это обеспечит эффективность обжалования в рамках согласованного функционирования всех судов, а также тем, что это позволит максимально раскрыть потенциал ординарных судов, что отсылает нас именно к структуре судебной системы.
Далее, если сокращение состава КС и запрет публичности особых мнений судей рассматривать в связке, то эти меры предстают своего рода управлением модернизацией. Во-первых, состав КС уже несколько раз консервировался. Суд состоит сейчас только из людей так называемого последнего советского поколения и является самым возрастнЫм коллегиальным госорганом в России: в июне 2022 года средний арифметический возраст судей составлял 65,54 лет, а медианный – 67 лет, старше всех председатель Зорькин (79 лет), моложе всех вновь назначенный судья Бушев (56 лет). Однако время берёт своё, и Суд рано или поздно придётся обновлять. Назначить одного судью проще, чем сразу нескольких за короткое время (предельного возраста вскоре достигнет группа судей), а запрет на высказывание особых мнений предохранит от неожиданностей со стороны новичков.
Подводя итог, надо обратить внимание на два момента. Во-первых, после реформы 2020 года изменилось то, что у КС было отнято, а не добавлено, и что не требовало особого организационного или материального обеспечения. Во-вторых, в изменениях прослеживаются попытки затормозить развитие сферы конституционного правосудия, как в части, контролируемой властями (собственно Суд), так и нет (потенциальные заявители и друзья суда как факультативные участники конституционного судопроизводства). Эти попытки отчасти реактивные, а отчасти проактивные. Ситуация стОит того, чтобы за ней следить.
