Основное значение для данного вопроса имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ. Правовых позиций Конституционного Суда РФ, касающихся делегирования прав, достаточно много, но они вырабатываются применительно к отдельным полномочиям и не отличаются единообразием подходов.
В связи с этим следует учитывать следующее.
Во-первых, речь должна идти о правовых позициях не по поводу делегирования полномочий органов исполнительной власти, а по поводу делегирования полномочий законодателя, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав должно производиться федеральным законом и соответственно это полномочие законодательной власти федерального уровня.
Во-вторых, Конституционный Суд РФ признает возможность делегирования полномочий законодателя (как правило, речь идет о делегировании полномочий Правительству РФ или законодательным органам субъектов РФ по вопросам совместного ведения), но при этом Конституционным Судом РФ каждый раз вырабатываются условия такого делегирования (в частности, соблюдение принципов определенности и непротиворечивости законодательного регулирования, разделения властей, определения пределов регулирования). Причем в большинстве случаев внимание на том, как это отражается на конституционных правах граждан и влечет ли их ограничение, не акцентируется.
Можно отметить одну из этих правовых позиций, весьма актуальную для настоящего времени, в соответствии с которой указание использовать все имеющиеся у государства средства не может быть истолковано как предоставление полномочия действовать вне рамок, установленных Конституцией РФ и законодательством (п. 1.1.3 Информации Конституционного Суда РФ Методологические аспекты конституционного контроля (к 30-летию Конституционного Суда Российской Федерации), одобренной решением Конституционного Суда РФ от 19.10.2021).
В-третьих, согласно п/п в ст. 71 Конституции РФ вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал недопустимость передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации (см. абз. 4 п. 1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П).
Кроме того, даже признавая возможность делегирования федеральным законодателем своих полномочий он подчеркивал недопустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина актами ниже уровня федерального закона (см. абз. 5 п. 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31.05.2005 N 6-П).
Однако несмотря на это, есть постановление Конституционного Суда РФ, которым ограничение права на передвижение, введенное руководителем субъекта РФ, признано конституционным (Постановление Конституционного Суда РФ от 25.12.2020 N 49-П). Данным решением проигнорировано, что речь шла об ограничении конституционных прав граждан актом исполнительной власти субъекта РФ. Такой подход выработан, поскольку вводимые им меры не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве (п. 1 резолютивной части). Комментарий к этому постановлению см. в блоге от 06.08.2021.
Из ч. 3 ст. 55 и п/п в ст. 71 Конституции РФ однозначно следует, что ограничения прав (т. е. запретов в широком значении этого понятия, в том числе закрепление обязанностей, исполнение которых является условием вступления в правоотношение) должны устанавливаться исключительно федеральным законом. На подзаконный федеральный уровень может делегироваться только установление механизма реализации ограничения прав. На уровень субъектов РФ вопросы ограничения прав делегироваться не могут.
Что касается запретов как ограничений прав и свобод, то в доктрине права и в правоприменительной практике это понятие рассматривается не только в узком смысле, когда положения законов формулируются с использованием слов: запрещается, не допускается и т. д., но и в широком смысле, когда устанавливаются абстрактные обязанности либо формулировка положения закона просто исключает другие варианты действий.
Примером закрепления обязанностей, исполнение которых является условием вступления в правоотношение, является получение согласия другого лица. Данные обязанности являются разновидностью абстрактных обязанностей, устанавливаемых при правовом регулировании вне правоотношения и разновидностью запретов (в широком смысле).
