Генеральный план является одним из важнейших документов в градостроительной сфере, который направлен на создание условий для устойчивого развития его территорий на расчетный срок.
Разрешенное использование земельного массива определяется, в первую очередь, генеральным планом. Данный документ закрепляет деление земель на функциональные зоны, отображает территории с особыми условиями использования (водоохранные, санитарно-защитные зоны и т. д).
В то же время для практических целей применяются Правила землепользования и застройки (ПЗЗ), которые, по смыслу законодательства, не должны противоречить генплану. В частности, ПЗЗ определяют перечень возможных к выбору видов разрешённого использования, именно на соответствие ПЗЗ, а не генплану проверяется строящийся объект при выдаче разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию. Как показывает опыт Правового центра Два М, неизбежны случаи противоречия ПЗЗ генеральному плану, которые в норме разрешаются в пользу генерального плана. Но в Москве ситуация сложилась противоположным образом.
Основное отличие генерального плана от ПЗЗ заключается в том, что генеральный план это стратегический документ, в котором определяется назначение территорий, исходя из совокупности различных факторов (экономических, социальных и т. д.). Иными словами, это обоснованный план развития населенного пункта. Генеральный план устанавливает функциональные зоны разделения земельных участков.
ПЗЗ, в свою очередь, это тактический документ, который разрабатывается во исполнение положений генерального плана. Это документ градостроительного зонирования, который закрепляет регламенты использования территориальных зон с указанием видов разрешенного строительства, предельных минимальных и максимальных параметров разрешенного строительства, ограничений использования земельных участков и объектов строительства, а также возможные иные требования. ПЗЗ устанавливает территориальные зоны разделения земельных участков.
Таким образом, генеральный план дает более общее представление о территории, на которой располагается земельный массив, определяет вектор ее развития в целом, а ПЗЗ, в свою очередь, регламентирует использование конкретного земельного участка и определяет практические возможности, которые имеет его собственник.
Соотношение генерального плана и ПЗЗ:
Верховным судом РФ, исходя из системного толкования норм Градостроительного кодекса РФ, сформулирована позиция о жестком соотношении генерального плана и ПЗЗ, согласно которой параметры разрешенного строительства, определенные градостроительными регламентами территориальных зон, не могут отступать от определенных генеральным планом параметров зон функциональных (принцип первичности генерального плана перед ПЗЗ). Указанный принцип в дальнейшем нашел свое отражение в п. 57 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2018), п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка от 14.11.2018.
Так, в случае несоответствия ПЗЗ генеральному плану, в них вносятся соответствующие изменения (п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ).
Таким образом, исходя из толкования приведенных норм, ПЗЗ не должны противоречить генеральному плану, а в случае выявления противоречия первичным будет генеральный план.
Применяется ли данный подход на территории Москвы? Давайте разбираться:
Генеральный план Москвы: особенности правового статуса, соотношение с ПЗЗ Москвы, судебная практика
Генеральный план Москвы был принят Законом г. Москвы от 05.05.2010 N 17, последние правки в который вносились в 2017 году. Фактически для старой Москвы действует лужковский, генплан разработанный в 2010 году, который до сих пор остался почти неизменным. Тогда как для Новой ‑ генплан от 2017 года (утверждён в виде изменений к генплану старой Москвы), а также генпланы Троицка, Щербинки и Сколково в виде отдельных документов.
В соответствии с положениями указанного закона и Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 Градостроительный кодекс города Москвы, генеральный план Москвы является документом территориального планирования и устанавливаются практически аналогичные требования, что и для генерального плана муниципального образования в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
Генеральный план Москвы обладает несколько иным правовым статусом, чем генеральный план в привычном нам понимании. Отличия эти производны от статуса Москвы как столицы государства и устанавливаемом в соответствии с ним правовым режимом, особенности которого содержатся в ст. 63 Градостроительного кодекса РФ. Указанные отличия проявляются в некоторых особенностях содержания, порядке принятия, согласования и утверждения генерального плана, порядка его реализации. Но вопрос первичности генплана по отношению к ПЗЗ они не затрагивают.
А что с принципом первичности в Москве?
Принцип первичности генерального плана перед ПЗЗ, нашедший свое отражение, например, в вышеупомянутом обзоре практики, прямо указывает, что правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования.
Вместе с тем, согласно пп. 1 п. 13 ст. 36 Градостроительного кодекса Москвы основанием для рассмотрения Правительством Москвы вопроса о внесении изменений в ПЗЗ является, в том числе, несоответствие ПЗЗ генеральному плану Москвы, возникшее в результате внесения в генеральный план Москвы изменений. Указанная норма аналогична норме, установленной в п. 1 ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ, которая применяется в плоскости муниципальных образований и корреспондирует вышеуказанному принципу. При этом в силу ч. 3 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ в генеральном плане Москвы как города федерального значения должны содержаться те же сведения, которые предусмотрены ст. 23 Градостроительного кодекса РФ для генпланов муниципальных образований.
Кроме того, в соответствии со ст. 4 Градостроительного кодекса Москвы, правила землепользования и застройки, не соответствующие генеральному плану Москвы, не подлежат утверждению, а утвержденные не подлежат применению в соответствующей части.
Означает ли это, что при выявлении противоречия между генеральным планом Москвы и ПЗЗ Москвы, первичным будет генеральный план? Давайте разберем немногочисленную судебную практику московских судов.
Следует отметить, что применительно к старой Москве представления о развитии города с 2010 года серьёзно поменялись. В частности, ПЗЗ изначально приняты и далее редактируются без учёта данного генерального плана. Также построено много того, чего в генеральном плане нет.
Погрузившись в поиск релевантной судебной практики, обнаружил, что указанный вопрос рассматривался на уровне высших судов (однако, в отношении генерального плана Новой Москвы). В частности, в апелляционном определении от 20.11.2019 N 5-АПА19-79, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ указывает, что фактически на территории земельного участка с кадастровым номером 50:26:0191401:531 образована территориальная зона сохраняемого землепользования с видом разрешенного использования под размещение кладбища, не соответствующая жилой функциональной зоне Генерального плана г. Москвы, что противоречит приведенным нормам федерального и регионального градостроительного законодательства&hellip,
Более того, согласно пункту 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.
Данное положение закреплено и в части 13 Градостроительного кодекса города Москвы, где установлено, что основанием для рассмотрения Правительством Москвы вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки Генеральному плану города Москвы, возникшее в результате внесения в Генеральный план города Москвы изменений&hellip,
Обстоятельство вступления в силу Правил землепользования и застройки ранее вступления в силу Генерального плана города Москвы, вопреки выводам суда, не свидетельствует о соответствии территориальной зоны сохраняемого землепользования с индексом Ф с видом разрешенного использования под кладбище жилой функциональной зоне Генерального плана города Москвы на дату принятия судом решения.
Таким образом, после вступления в силу Генерального плана города Москвы оспариваемые положения Правил землепользования и застройки в силу названных норм с учетом пункта 4 части 1 Градостроительного кодекса города Москвы не подлежат применению в соответствующей части.
Применительно к генеральному плану старой Москвы, судебные органы в последнее время отказывают заявителям в признании ПЗЗ недействующим по причине несоответствия генеральному плану. Отказ мотивируется тем, что генеральный план г. Москвы не устанавливает конкретный перечень объектов, размещение которых возможно в границах какой-либо функциональной зоны, отсутствуют запреты на размещение объектов, не соответствующих конфигурации функциональной зоны.
Иными словами, например, включение земельного участка, обладающего ВРИ для размещения объектов делового назначения в территориальную зону Ф не противоречит нахождению участка в производственной функциональной зоне, которая не предусматривает такое использование территории в соответствии с генеральным планом Москвы. Такие выводы сделаны в Кассационном определении Второго кассационного суда общей юрисдикции от 31.08.2022 N 88а-19288/2022, Кассационном определении Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27.01.2021 N 88а-251/2021. Такой подход судов, вероятнее всего, основан на п. 3.6.4 ПЗЗ Москвы, который в определенных случаях устанавливает необязательность применения положений генерального плана Москвы. Кроме прочего, на необязательность генерального плана указывает иная судебная практика, в соответствии с которой строительство объектов транспортной инфраструктуры (например, ветки московского метрополитена, которая обязательно должна содержаться в картах генерального плана), происходит без учета генерального плана (см. например, определение Верховного Суда РФ от 24.04.2013 N 5-АПГ13-16).
Таким образом, применительно к генплану Москвы сложилась (вплоть до Верховного Суда) практика, прямо противоположная не только букве закона, но и позиции судов по генпланам иных территорий, включая Московскую область.
Какой вывод?
В целом, такой подход к вопросу соотношения генерального плана Москвы и ПЗЗ Москвы соответствует объективной действительности, в которой генеральный план давно утратил актуальность, а основными инструментами градостроительного регулирования выступают ПЗЗ, для которых выработана процедура внесения изменений под каждое сколько-нибудь значимое строительство, и проекты планировки, которые также утверждаются в массовом порядке. Но процедура утверждения таких документов, хотя и предусмотрено их комиссионное рассмотрение, не гарантирует надлежащий учёт долгосрочных последствий соответствующих градостроительных решений А генплан в таком случае не выполняет своей главной функции обеспечения сбалансированного развития территорий в долгосрочной перспективе. Так внесение изменений в ПЗЗ и разработка ППТ под сиюминутные задачи уполномоченных органов и инвесторов оказывается не ограниченной генпланом как документом стратегического характера. Что порождает риск градостроительных ошибок, которые дадут о себе знать в долгосрочной перспективе.
Вместе с тем, если требование приоритета генплана будет соблюдаться формальным образом, путём внесения в него изменений одновременно с их внесением в ПЗЗ, то само по себе это не будет способствовать выполнению им функции стратегического документа Для выполнения данной функции речь должна идти именно о стабильности генплана в пределах расчётного срока, предполагающей его корректировки только при существенных изменениях планов по развитию города и только при соответствующем научном обосновании.
