Не так давно Конституционный суд (КС) уточнил порядок отмены муниципального акта о вводе объекта в эксплуатацию в порядке ч. 1 ст. 48 Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ[1] (Закон № 131-ФЗ).
Вопрос отмены публичных актов в порядке самоконтроля традиционно вызывает много практических проблем, что подтверждается практикой Правового центра Два М, в связи с чем, нам предстоит произвести анализ практического значения этой позиции.
Обзор постановления
КС неоднократно отмечал, что упомянутая норма сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан и не исключает возможность судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными, а также предсказуемыми, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений[2].
Ранее, Верховным судом (ВС) высказана позиция, согласно которой муниципальный орган вправе отменить в порядке самоконтроля ранее изданный им правовой акт, в случае несоответствия его требованиям законодательства, причем решение об отмене должно быть обоснованным и не нарушать прав граждан[3]. Однако, в деятельности судов обнаруживается более широкий подход к применению абз. 1 ч. 1 ст. 48 Закона № 131-ФЗ. В рамках этого подхода отмена разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в порядке самоконтроля признается законной и обоснованной при наличии выявленных и подтвержденных нарушений действующих норм и правил при строительстве, без учета состоявшейся государственной регистрации права собственности.
Между тем, КС указал, что местным властям нельзя в порядке самоконтроля отменить разрешение ввести объект капитального строительства в эксплуатацию после того, как на него зарегистрировали право собственности, поскольку после такой отмены пользователя недвижимости могут оштрафовать за ее эксплуатацию без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Могут возникнуть и другие риски, например, риск признания постройки самовольной.
Также КС указывает, что градостроительное законодательство не предусматривает возможности отменять, аннулировать или отзывать разрешение при таких обстоятельствах.
1. Существует ли риск признания объекта самовольной постройкой по причине отсутствия разрешения на ввод в эксплуатацию (РнВ), если при создании постройки не были нарушены градостроительные и строительные нормы и правила и ее сохранение не создает угрозу жизни и здоровью граждан?
В соответствии с позицией, указанной в п. 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса РФ, признание незаконным разрешения на строительство (РнС) само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной. Отсутствие такого разрешения на строительство само по себе не может являться основанием для признания возведенного объекта капитального строительства самовольной постройкой, если лицо, создавшее постройку, действовало добросовестно.
Аналогичный подход возможно применить и к случаю отмены разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Такого мнения придерживается, в частности, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд (см., например, постановление от 09.06.2020 N 18АП-5333/2020 по делу N А76-7436/2018).
Таким образом, последующая отмена РнС/РнВ (любым способом) в отрыве от положений ст. 222 Гражданского кодекса (ГК) сама по себе не квалифицирует объект как самовольную постройку. Сложившаяся правоприменительная практика по указанной категории дел свидетельствует о том, что и без рассматриваемой позиции КС, риска признания постройки самовольной только по причине отсутствия РнС/РнВ не имеется.
2. Может ли застройщик при отмене РнС/РнВ претендовать на взыскание убытков с публичного органа?
Статья 1069 ГК предполагает, что вред, причиненный лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению публичными органами. В связи с чем, гражданское законодательство прямо предусматривает возможность возмещения вреда, причинённого публичным органом.
Отмена РнС или РнВ обычно связана нарушениями, которые могут как влечь признание постройки самовольной, так и не влечь. Применительно к указанным положениям ГК можно рассмотреть две ситуации:
- Незаконная отмена РнС/РнВ в условиях возможности продолжения строительства или ввода объекта в эксплуатацию (т.е. без признания постройки самовольной),
- Законная отмена РнС/РнВ при невозможности продолжения строительства или ввода в эксплуатацию, в условиях, когда застройщик не знал и не мог знать о незаконности РнС/РнВ (например если участок находится в ЗОУИТ, исключающей строительство, о чём застройщик не знал и не должен был знать).
Наиболее встречаемыми в правоприменительной практике являются случаи, когда незаконная отмена РнС или РнВ происходит в условиях возможности завершения строительства. Обычно в такой ситуации, после признания отмены РнС/РнВ незаконной, добросовестный застройщик завершает строительство объекта и взыскивает денежные средства в составе убытков, в частности, за простой рабочей техники, фактически уплаченных арендных платежей за земельный участок, неустоек и штрафов, присужденных участникам долевого строительства и прочее[4].
Вместе с тем, в некоторых случаях, отмена органом местного самоуправления РнС и РнВ после строительства объекта недвижимости влечет для хозяйствующего субъекта утрату данного объекта и несение убытков, связанных со строительством объекта. Например, такое происходит, когда публичным органом допускаются нарушения требований выдачи РнС/РнВ, повлекшие их необоснованную выдачу.
В такой ситуации суд также встает на сторону застройщика при условии, что застройщик не знал и не мог знать о незаконности этого акта[5]. Частным случаем вышеуказанной ситуации является распространение ЗОУИТ на земельный участок, предназначенный для строительства[6].
Следует отметить, что при удовлетворении требований о взыскании убытков суду надлежит установить причинную связь между противоправным поведением и наступившим вредом. Если застройщик фактически не приступил строительству, причиненные убытки будет доказать сложнее.
Таким образом, представляется, что позиция, изложенная в постановлении КС, в том числе направлена на закрепление возможности требования убытков по указанной категории дел, поскольку факт отмены ранее выданного РнС/РнВ важен с точки зрения права на компенсацию.
3. Применяется ли указанный в постановлении КС подход к РнС?
Анализ судебной практики показал, что существуют две позиции:
- Отмена РнС возможна, если застройщиком или уполномоченным органом нарушены положения ст. 51 ГрК РФ вне зависимости от обстоятельств, указанных в п. 21.1 статьи 51 ГрК РФ. Указанный пункт устанавливает специальные основания для отмены РнС в ситуации, когда на этапе его выдачи никаких нарушений не было допущено, но в дальнейшем появились обстоятельства, препятствующие дальнейшему строительству (превалирующая позиция),
- П. 21.1 ст. 51 ГрК РФ устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых РнС может быть отменено и в решении уполномоченного органа должна быть обоснованная ссылка на указанный пункт ст. 51 ГрК РФ, в противном случае, решение об отмене РнС является незаконным (не так часто встречается).
Таким образом, в данный момент судебная практика в подавляющем большинстве случаев полагает, что отмена РнС в порядке самоконтроля возможна, если это разрешение было выдано с нарушением требований градостроительного законодательства. Соответствующее решение может быть принято на любом этапе строительства.
Вместе с тем, как отмечает Д.С. Некрестьянов[7], основаниями для отмены РнС в порядке самоконтроля могут быть любые виды нарушений, допущенных при выдаче РнС, вне зависимости от степени их существенности, например:
- отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок, истечение срока действия договора аренды (определение ВС РФ от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 по делу N А76-17007/2016, постановление АС Северо-Западного округа от 29.04.2016 N Ф07-1144/2016 по делу N А56-36807/2015),
- несоответствие проектной документации Положению о составе проектной документации, в том числе отсутствие некоторых необходимых разделов (постановление Президиума Новосибирского областного суда от 27.03.2015 N 44Г-24),
- несоответствие ВРИ участка (постановление АС Уральского округа от 26.12.2016 N Ф09-10872/16 по делу N А71-1769/2016),
- несоблюдение специальной процедуры при выдаче РнС, в том числе в части органа, выдающего РнС (постановление АС Московского округа от 22.04.2015 N Ф05-3273/2015 по делу N А41-918/14) и другие.
Принимая во внимание, что риск возникновения неблагоприятных последствий привязывается к государственной регистрации права собственности на объект, которая возможна только после завершения строительства, муниципальный орган вправе принять соответствующее решение об отмене РнС.
Вместе с тем, такой подход нельзя признать справедливым. Для сравнения, можно рассмотреть вопрос об отмене ненормативного акта муниципального органа о предоставлении земельного участка, например, в арендное пользование. Отмена такого решения сама по себе возможна, однако автоматически не влечет недействительность договора аренды (см., например, постановление АС Московского округа от 21.01.2015 N Ф05-15482/2014 по делу N А41-1321/14).
Аналогичный подход представляется возможным распространить и на выдачу РнС/РнВ муниципальным органом, поскольку указанные процедуры во многом схожи. Так, обе эти процедуры предоставляют определенные административные блага (в частности, возможность аренды земельного участка или возможность застройки земельного участка), носят промежуточный характер, поскольку принимаются для определенной правовой цели.
Однако, при если решение о предоставлении земельного участка в аренду действует до определенного периода времени (до заключения договора), то особенностью отмены РнС в порядке самоконтроля является полное отсутствие пресекательных сроков для такой отмены, что порождает неконтролируемые и серьезные риски для обладателя РнС.
Какой вывод?
Практический анализ позиции КС показал, что:
– хоть в постановлении отмечается риск признания постройки самовольной в связи с отзывом РнВ, есть устоявшаяся правоприменительная практика, при которой риска признания постройки самовольной только по причине отсутствия РнС/РнВ не имеется,
– возможно, под иными рисками, указанными в постановлении, понимается, в том числе факт отмены ранее выданного РнС/РнВ с точки зрения возможности возмещения убытков. Представляется, что рассматриваемая позиция направлена на закрепление указанной возможности,
– существующий в настоящее время подход, почти никак не ограничивающий право муниципальных органов отменять в порядке самоконтроля правовые акты, на основании которых возникают субъективные права, порождает серьезные риски для обладателей РнС/РнВ.
В целом, позицию, изложенную в постановлении КС, следует оценивать положительно, поскольку она хоть и немного, но способствует стабильности прав участников оборота в сфере строительства. Надеемся, что в обозримом будущем, увидим продолжение данной позиции в более широком формате.
[1] Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
[2] См., например, постановления КС РФ от 30 марта 2012 г. N 9-П, от 16 июля 2004 г. N 14-П, определения КС РФ от 10 марта 2016 г. N 448-О, от 26 мая 2011 г. N 739-О-О, от 22 марта 2012 г. N 486-О-О, от 29 января 2015 г. N 140-О, от 3 марта 2015 г. N 417-О, от 2 апреля 2015 г. N 583-О.
[3] П. 37 Обзора судебной практики ВС РФ №1 от 01.06.2022.
[4] См., например, постановление АС Московского округа от 06.06.2022 N Ф05-9759/2022 по делу N А41-51428/2021, постановление АС Уральского округа от 07.02.2022 N Ф09-6752/21 по делу N А50-16566/2020, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019 N 10АП-18500/2019 по делу N А41-37994/2019 и др.
[5] См., например, определение ВС РФ от 19.05.2020 N 306-ЭС20-5873 по делу N А12-47112/2018, определение ВС РФ от 15.07.2019 N 306-ЭС19-10192 по делу N А12-20593/2018.
[6] См., например, постановление АС Поволжского округа от 10.08.2022 N Ф06-20949/2022 по делу N А65-26090/2021, постановление АС Северо-Кавказского округа от 15.08.2019 N Ф08-4890/2019 по делу N А32-7172/2018 и др.
[7] Некрестьянов Д.С. Отмена и изменение разрешения на строительство // Закон. 2019. N 2. С. 70 – 78.
