Пункт н ч. 1 ст. 72 Конституции России провозглашает, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в числе предметов совместного ведения федерации и регионов. Федеральная Конституция, отвечая на вопрос, в какой степени каждая из сторон участвует в определении этих общих принципов, в ч. 1 ст. 77 говорит, что система органов государственной власти субъекта федерации устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
В ст. 76 Конституции РФ закреплено, что по предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим эти предметы. Иными словами, субъекту федерации не дозволено регулировать собственную систему органов государственной власти и местное самоуправление без отрыва от Конституции РФ и федерального законодательства, как бы ему этого ни хотелось.
Получается, чтобы урегулировать субъекту федерации собственную систему органов государственной власти, ему нужно учесть не только главу 1 федеральной Конституции, но и некий федеральный закон, принятый по данному вопросу. При этом региону неизвестно, насколько федерация будет щедра или жадна, насколько она охватит поле регулирования. Последний заступник региона в этом вопросе – федеральная Конституция – не устанавливает для федерации лимит в этом регулировании. При таких обстоятельствах теоретически федерация может определить зону своих интересов в определении системы органов государственной власти регионов на 99,9%, оставив лишь 0,1% зоне интересов регионов.
В юридической науке считается, что современная Россия – федерация все-таки конституционная, а не договорная (как, например, СССР и США) [1]. Отличие этих форм друг от друга не только по источнику учреждения (в одном случае – конституция, в другом – договор), а еще в том, что в первом случае распределение предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации производится народом (если конституция принимается на референдуме), а во втором случае – представителями субъектов федерации, которые вырабатывают договор, а затем парламентами субъектов федерации (в идеале), которые ратифицируют его.
Нельзя забыть о том, что в 1992 году в России заключались и федеративные договоры.
Интересно, что договор от 31.03.1992, подписанный Россией с одной стороны и республиками (кроме Татарстана и Чечено-Ингушетии) с другой, в ст. II не предусматривал, что федеральный центр определяет даже общие принципы организации системы государственной власти республик, возможно потому, что договор закрепил ограниченный суверенитет республик, а не просто их самостоятельность. В п. м ст. II договора федеральный центр и республики условились лишь о том, что они вместе устанавливают общие принципы организации местного самоуправления [2]. Татарстан отказался подписывать данный договор в силу того, что результаты референдума о суверенитете Татарстана, состоявшегося в республике 21.03.1992 (за – 61,39%, против – 37,25% при явке 82%), провозглашали Татарстан независимым государством и самостоятельным субъектом международного права [3]. Татарстан поставил перед федеральным центром вопрос подписания отдельного договора, который учтет результаты республиканского референдума 21.03.1992. Ну а Чечено-Ингушетия не участвовала в подписании федеративного договора по той причине, что территория Чечни в 1992 году, как известно, Россией фактически не контролировалась.
Однако уже в договоре от 31.03.1992, подписанном Россией с одной стороны и краями, областями, городами федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) с другой, а также договоре от 31.03.1992, подписанном Россией с одной стороны и автономными областями и округами с другой, наблюдалась иная картина – п. г ч. 1 ст. 1 договоров одинаково устанавливали, что федеральный центр определяет общие принципы организации системы представительных и исполнительных органов власти названных регионов. Кроме того, в п. в ч. 1 ст. 2 договоров было прописано, что установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в этих регионах лежит в совместном ведении федерального центра и регионов [4, 5].
10.04.1992 высший орган государственной власти России – Съезд народных депутатов РФ утвердил договоры и постановил включить их в действующую Конституцию РФ (Конституцию (Основной закон) РСФСР – России) в качестве составной её части [6].
Ясно, что вся ныне существующая схема федерализма перекочевала в Конституцию России из федеративных договоров от 31.03.1992 за некоторыми изъятиями (у республик отобран ограниченный суверенитет). Неясными на протяжении истории оставались только отношения федерального центра с двумя республиками – Татарстаном и Чечней.
15.02.1994 Россия и Татарстан подписали отдельный от других республик договор, в котором типовых норм о федерализме не было. Этот договор определил, что Татарстан – суверенное государство, ассоциированное с Россией. Риторика договора была такова, что обе стороны воспринимались как равноправные, поскольку они не просто распределяли предметы ведения, а делегировали друг другу многие полномочия. В частности, Татарстан по данному договору получил не только те права, которые обрели другие республики в составе России по федеративному договору от 31.03.1992, но и такие прерогативы, как собственное гражданство, помилование граждан, осужденных судами Татарстана, регулирование альтернативной гражданской службы, участие в международных отношениях в части, не противоречащей федеративным интересам, собственный национальный банк и пр. Естественно, что при таком разграничении сфер влияния вопрос организации системы органов государственной власти Татарстана лег в исключительную компетенцию республики. По условиям договора Россия не могла влиять на то, как система власти в республике будет устраиваться. Стороны обменялись полномочными представительствами – Татарстан открыл представительство в Москве, Россия – в Казани [7].
Таким образом, если принимать юридическую чистоту федеративных отношений, Россия в принципе не могла изначально считаться симметричной федерацией, поскольку отношения с Татарстаном давали существенный перекос.
История с Чечней уникальнее. Вплоть до 15.04.2009 на территории этой республики действовал режим КТО – велись бои, случались локальные конфликты… Формально 23.03.2003 народ Чечни на республиканском референдуме принял Конституцию Чеченской Республики (за – 95,37%, против – 4,63%, явка 95,65%), которая установила, что Чечня – субъект РФ, но это еще не означало, что территория региона фактически возвращена в правовое пространство России, и там повсеместно воцарил конституционный порядок. Он закрепился полностью лишь к 2009 году.
Многое до сих пор неясно, как и то, почему авторы Конституции России 1993 года не прописали в ней пределы участия федерального центра в определении общих принципов организации системы государственной власти субъектов федерации. Остается догадываться, что они имели ввиду, когда применили словосочетание общие принципы. Возможно они все-таки надеялись на то, что федеральный законодатель поймет, что общие принципы – это только то, что концептуально очерчивает организацию государственной власти в регионах, и никак не то, что подробно её упорядочивает.
Сейчас установленные федеральным центром общие принципы определяют не только базовые начала, но и подробно расписывают полномочия высшего должностного лица субъекта федерации, указывают максимальную и минимальную численность депутатов регионального парламента, предусматривают, какой формы этот парламент может быть – однопалатным или бикамеральным, детально излагают полномочия высшего исполнительного органа субъекта федерации… [8]. Более того, за счет такого регулирования федерация, получается, не дает возможности субъекту федерации самому определить, кто будет приоритетнее в системе региональной власти – глава региона или парламент. Между тем, представляется, что выбор разновидности республиканской формы правления у региона должен быть.
Федеральная Конституция устанавливает, что Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1), но в иных фундаментальных положениях (гл. 1 и 2) она не определяет разновидность республиканского статуса (парламентская или президентская). Ну а глава 3, регулирующая федеративные отношения, говорит лишь о том, как уже мы увидели, что федеральный центр задает схему устройства региональной власти (п. н ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 77). Президентский характер республики как формы правления в России закрепляется в гл. 4 Конституции РФ, что по сути означает – на федеральном уровне может быть одна разновидность (президентская), а на региональном – другая (например, парламентская).
Авторы текста Конституции России особо не оговорили, что разность устройства республиканского правления на федеральном и региональном уровнях не допускается. Тем более, что эта разность на федеративное устройство Российского государства не влияет, потому что федеральному центру должно быть все равно, кто именно из органов субъекта федерации осуществляет принадлежащие субъекту федерации полномочия, ведь в федеративных отношениях позиция этого органа отдельно не рассматривается, поскольку демонстрирует позицию субъекта федерации в целом. То же самое и с федеральными органами власти – субъекту федерации не важно, например, кто из конкретных федеральных министерств осуществляет то или иное федеральное полномочие, важно, что федеральное министерство выступает от лица федерации во взаимоотношении с регионом. По существу не будет важно региону и то, кто из высших федеральных органов (Президент РФ, Государственная Дума или Совет Федерации), допустим, осуществляет полномочие по формированию Правительства РФ, потому как этот вопрос полностью лежит в плоскости федерации и не касается региона. Субъект федерации прямо никак не может влиять на то, кто может стать главой федерального правительства.
Вот и выходит, что общими принципами в установленной ныне федеральной схеме и не пахнет – смотря на все это, кажется, что федеральный центр урегулировал все, что мог. Ну а движущийся в 2021 году к принятию проект федерального закона, который, как задумывается, должен заменить прежний, предусматривает такую схему федерализма, при которой высшее должностное лицо республики просто обязано называться главой [9]. Бедная федерация…
Закономерный вопрос – кто должен выяснить полный смысл взаимосвязанных положений п. н ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции России, если иные её нормы более не раскрывают общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов федерации? Очевидно, что Конституционный Суд РФ. Но в одном из самых показательных своих решений по проблеме федерализма – Постановлении от 09.01.1998 № 1-П он указал на то, что федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные предметы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий, что федеральный парламент, осуществляя законодательное регулирование по предметам совместного ведения, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов власти РФ и органов власти субъектов РФ, независимо от вида и содержания предмета совместного ведения [10]. Именно так суд истолковал совместное регулирование федерального центра и субъектов федерации, а значит и определение общих принципов организации региональной системы власти. Удивительное понимание принципов федерализма. Несмотря на это, мы все же в силах более-менее объективно и незаинтересованно понять первоисточник – что имел ввиду конституционный законодатель.
В переводе с латинского principium означает первоначало, основа – нечто исходное, аксиома, постулат. А русскоязычное прилагательное общий превращает эту аксиому в еще большую абстракцию. И где там место конкретике? Нет там ей места. Значит, федеральный центр по сути не должен детально регулировать устройство региональной государственной власти так, как сейчас он поступает. И это потому, что во всем должна существовать оправданность, правовая разумность. Не видится оправданным и разумным повсеместное упорядочивание, поскольку оно где-то явно, а где-то скрытно нарушает границы самостоятельности субъекта федерации, демонстрирует фактическое недоверие федерального центра, его неуверенность в том, что регионы не смогут собственными усилиями организовать власть на месте. Зачем тогда федерация? Для названия?
Вот и получается, что в России федерализм устроен будто бы по принципу Сначала дарю, потом забираю, надейся, многого не дам. И если регионы действительно теперь не способы брать на себя политическую ответственность и самостоятельно разбираться в собственном устройстве, то пришло время признать, что федерация в нашей стране кончилась как явление.
____________________
[1] Шахрай С.М. Конституционное право России. М.: Статут, 2017.
[2] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ от 31.03.1992 (подписан в г. Москве)
[3] Протокол Центральной комиссии референдума Республики Татарстан от 25.03.1992 Результаты референдума Республики Татарстан 21 марта 1992 года
[4] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга от 31.02.1992 (подписан в Москве)
[5] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономных областей и автономных округов от 31.02.1992 (подписан в Москве)
[6] Постановление Съезда народных депутатов РФ от 10.04.1992 № 2689-I О Федеративном договоре
[7] Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15.02.1994 О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (подписан в Москве, вступил в силу 23.02.1994)
[8] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ
[9] Проект федерального закона № 1256381-7 Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации (внесен А.А. Клишасом и П.В. Крашенинниковым, принят в первом чтении Государственной Думой 09.11.2021, запланирован к рассмотрению во втором чтении 10.12.2021)
[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации
