Четыре события побудили написать эту заметку.
- Обнаружение двух Указов Президента Российской Федерации и И.о. Президента Российской Федерации от 31.12.1999 г., в одном из которых Борис Ельцин объявил о своей отставке, а в другом Владимир Путин приступил к осуществлению полномочий Президента Российской Федерации в качестве Исполняющего обязанности,
- Уход из жизни Михаила Горбачева 30.08.2022 г., добровольно оставившего должность Президента СССР,
- Объявление 01.09.2022 г. Президентом Казахстана К.-Ж. Токаевым в послании народу Казахстана о конституционной реформе, подразумевающей среди прочего досрочные президентские выборы и ограничения права избрания на должность Президента Казахстана одним сроком, который составит 7 лет, и промульгация соответствующего конституционного закона 17.09.2022 г. (https://www.akorda.kz/ru/glavoy-gosudarstva-podpisan-zakon-respubliki-kazahstan-o-vnesenii-izmeneniy-i-dopolneniya-v-konstituciyu-respubliki-kazahstan-178208),
- Уход из жизни Елизаветы II 08.09.2022 г. и вступление на престол Карла III.
Хотя заметка будет выдерживаться в залоге догматики государственного права, в отдельных местах все же потребуется привести политические основания и дать политическую оценку юридическим конструкциям, имея в виду их происхождение: они всегда являются плодом своего времени, опережая его либо, наоборот, удерживая status quo или что чаще всего оказывается хуже обращая его вспять. Как раз в публичном праве это проявляется более наглядно, чем в частном праве.
Должность Президента (главы государства) возникла в такой форме государственного строя как республика. Республиканская форма результат позднего развития западного мира: первые республики появляются лишь в конце XVIII века (США, Франция) [1], а полноценное развитие во всем мире эта форма получает только во второй половине XIX первой половине XX веков.
Два основополагающих признака определяют понятие республика, это:
- выборность высших должностных лиц государства, включая его главу, и, как следствие, срочность их полномочий,
- их юридическая ответственность перед народом, а если точнее перед избирателями и, как следствие, право избирателей прямо или косвенно потребовать от них сложение полномочий.
Становление республики происходило в оппозиции к монархии, поэтому многие признаки республиканской формы возникли от противного. Поскольку ядро монархического строя это монарх, сопоставление фигур монарха и главы государства (назовем его так, обобщенно, хотя в большинстве конституций используется именно термин президент) поможет лучше уяснить конструкцию главы государства в республике.
Монарх получает верховную власть (а не полномочия) вневыборно (в порядке престолонаследия), он единственный носитель всей полноты (верховной) власти, его невозможно отстранить от должности или призвать к ответу любая из этих акций квалифицируется как мятеж и является в монархии тягчайшим преступлением против государства (в действительности, не столько против самого государства, сколько против монаршей особы, в котором оно персонифицируется).
Глава государства, исходя из вышеназванных признаков республики, выборен и подотчетен, по крайней мере в аспекте права призвать главу государства к ответственности (вместе с тем осуществление этого права может быть обставлено многочисленными ограничениями). Отсюда следует, что отставка президента (аналог отречения от должности в монархии) не единственное основание для прекращения исполнения главой государства своих полномочий.
В ст. 92 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что обычным и в этом смысле нормальным способом прекращения исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий является истечение срока его пребывания в должности. Но в ней перечисляются и случаи досрочного прекращения Президентом своих полномочий, к которым относятся:
- отставка (добровольное сложение полномочий),
- состояние здоровья, лишающее возможности осуществлять полномочия Президента РФ (недееспособность),
- отрешение от должности (импичмент).
Из этого следует, что основания досрочного прекращения полномочий могут быть сведены к добровольному уходу (отставка) и принудительному оставлению должности (недееспособность и импичмент), которые, в свою очередь, разделяются на объективные (недееспособность) и субъективные (импичмент, являющийся следствием противоправных действий Президента).
В Указе Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации от 31.12.1999 № 1761 не приводится конкретное основание оставления Борисом Ельциным должности Президента России, ясно только, что его полномочия прекращались досрочно:
В соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации прекращаю с 12.00 часов 00 минут 31.12.1999 г. исполнений полномочий Президента Российской Федерации.
На первый взгляд, это была именно отставка, но, отвлекаясь от юридических конструкций и переходя в социально-политическую реальность того времени, хорошо известно, что именно состояние здоровья Бориса Ельцина было реальной причиной досрочного прекращения исполнения им полномочий Президента и тогда одно основание для досрочного прекращения полномочий (недееспособность) фактически стало причиной для другого основания (отставки), что в юридическом плане является смешением понятий. Однако иначе в той ситуации, наверное, и не могло быть, если учесть, что процедура импичмента описана в нашей Конституции и понятна, но для нее отсутствовали предпосылки. Однако кто, каким образом, при каких условиях будет констатировать стойкую неспособность по состоянию здоровья исполнять полномочия Президента Российской Федерации из Конституции неясно, поэтому состояние здоровья становится основанием для отставки два юридических основания накладываются друг на друга[2].
Вместе с тем этот во многом политический анализ необходимо скорректировать в свете следующего Указа О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации от 31.12.1999 № 1762, в котором уже прямо говорится об отставке Президента:
В связи с отставкой Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина приступил в соответствии со статьей 92 Конституции Российской Федерации к временному исполнению полномочий Президента Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г..
С юридической точки зрения Указ от 31.12.1999 № 1762 вряд ли был необходим: и по ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации, и по п. 3 этого Указа было ясно, что И.о. Президента России становится Председатель Правительства в п. 2 Указа 1761 действующий еще Президент уполномочивает на основании ч. 2 ст. 92 Конституции РФ Председателя Правительства исполнять полномочия, определяет время, до которого он будет оставаться Президентом, и дополнительной фиксации того, что И.о. Президента РФ приступил к временному исполнению полномочий Президента РФ, не требовалось.
Однако в этом отношении гораздо интереснее не анализ юридической стороны отставки Бориса Ельцина, а самый ее факт.
Михаил Горбачев и Борис Ельцин были последовательными демократами и вместе с тем политическими антагонистами: если Михаил Горбачев все-таки старался сохранить Союз как целостное образование (экономическая интеграция без государственно-управленческой централизации, о чем свидетельствовало заключение Договора об Экономическом сообществе от 18 октября 1991 г. между государствами членами СССР 18.10.1991 г.), то Борис Ельцин был убежден в необходимости дезинтеграции и необходимости сотрудничества суверенных государств на уже постсоветском пространстве и отсюда Соглашение в Беловежской пуще от 08.12.1991 г. Но то, что их объединяло, это добровольное оставление высшего поста в Российском государстве[3] оба случая являются редчайшими в истории России, которые произошли с интервалом менее чем в десять лет.
Михаил Горбачев объявил о своем уходе 25.12.1991 г. текст обращения (Заявление об отставке Президента СССР М.С. Горбачева), которое транслировалось в эфир, можно найти на сайте Горбачев-фонда (https://www.gorby.ru/userfiles/file/zayavleniem_ob_otstavke_prezidenta_sssr_m.pdf). Главные тезисы его обращения: в результате политики реформ (перестройки) люди стали свободнее, общество демократизировалось, прекратилось противостояние с внешним миром, одним словом, политика и внутренняя, и внешняя перестала строиться на принуждении и его крайней форме насилии. При этом Указа Президента СССР о своей отставке найти не удалось. Не исключено, что он и не был принят. По Конституции СССР 1977 г. (ст. 72), каждая Союзная Республик имела права на сецессию выход из состава СССР. Три республики РСФСР, УССР, БССР осуществили это право 08.12.1991 г., заключив так называемое Беловежское соглашение, а точнее Соглашение о создании СНГ, в котором было объявлено о прекращении СССР. В дальнейшем другие государства члены СССР подтвердили это в Алма-Атинской декларации 25.12.2022 г.[4]
Борис Ельцин, о чем уже говорилось, оставил свой пост накануне наступления нового тысячелетия 31.12.1999 г., и это был его второй срок[5]. Хорошо известно из разных источников, что, будучи демократически настроенным политиком именно Перестройка и волна гласности сделала Борис Ельцина тем, кем он останется в истории России, все-таки он очень крепко держался за пост главы государства в 1996 году даже всерьез обсуждался вопрос об отмене президентских выборов и введении чрезвычайного положения в связи с угрозой коммунистического реванша: общественное доверие к 1996 г. к Борису Ельцину было подорвано, в то время как рейтинг лидера КПРФ Геннадия Зюганова был очень высок. И все-таки Борис Ельцин уступил тем, кто отстаивал демократическую процедуру выборов (есть свидетельства, что среди них одним из главных лиц был Анатолий Чубайс), с моей точки зрения, именно потому, что Борис Ельцин по натуре был демократом и отлично помнил, что только благодаря народной поддержке после памятного выступления на Октябрьском Пленуме ЦК КПСС 1987 г. он остался в политике. Этим я хочу сказать, что все-таки не скорое окончание второго срока, а именно исчерпанность личного ресурса побудили Бориса Ельцина отойти в сторону. При этом изменение Конституции с целью сохранения президентского поста даже не обсуждалось.
В 2020 г. после трех полных президентских сроков В.В. Путина и одного срока Д.А. Медведева была проведена конституционная реформа, которая предусматривала изменение в праве лице занимать должность Президента (так называемое обнуление). Общая норма (ч. 3 ст. 81) о том, что лицо не может занимать Президента Российской Федерации более двух сроков подряд[6], уточнена новой ч. 3.1, в соответствии с которой данному ограничению не подлежат лицо, занимающее или занимавшего должность Президента, причем на момент вступления в юридическую силу конституционных поправок, которые вступили в силу 14.03.2020 г., только два человека удовлетворяли этому критерию В.В. Путин и Д.А. Медведев. Норма ч. 3.1 ст. 81 Конституции в этом смысле является индивидуальной (в терминологии Г. Кельзена) или персональной, между тем как в отечественной правовой традиции принято считать, что правовая норип всегда является общей и абстрактной.
Что данная новелла означает в политической плоскости? Если отстраниться от оценок, то, несомненно, в Конституции появилась предпосылка, при которой президентская власть может стать более персоналистской.
В январе 2022 г. в Казахстане произошли массовые протесты, переросшие в беспорядки, под угрозой оказался действующий государственный порядок, а вместе с ним и официальные лица. Усилиями ОДКБ беспорядки удалось подавить. Пока официальный Казахстан не возлагал ни на кого вину за случившееся, но активно циркулируют слухи о том, что массовые беспорядки были инспирированы не без участия первого Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева, поскольку уже на исходе беспорядков были задержаны руководители силовых ведомств Казахстана, ассоциированные, как утверждается, с первым Президентом.
Президент К.-Ж. Токаев в ходе беспорядков и немедленно после них признал необходимость коренных реформ государственного строя, экономической и политической систем казахского общества. 1 сентября 2022 г. К.-Ж. Токаев в своем послании народу Казахстана представил развёрнутую программу реформ. В контексте заявленной темы более всего интересна трансформация правового статуса Президента. Согласно предложениям Президент Казахстана будет избираться один раз на 7 лет, конституционный закон об этом промульгирован Президентом 17.09.2022 г.[7].
Как можно видеть, в Казахстане начат процесс, противоположный тому, который инициирован в России, – по деперсонификации президентского поста, когда отсутствуют даже юридические основания для того, чтобы одно лицо могло занимать должность главы государства более одного срока. Несомненно, в этой ситуации действующему Президенту не придется заботиться о своем переизбрании и при прочих равных условиях он сможет сфокусироваться на государственном управлении, принимая в том числе и непопулярные в рейтинговом плане решения. Разумеется, самое по себе это социальное решение и действие не изменит к лучшему казахское общество. Вместе с тем можно считать сложившимся и в этом смысле истинным мнение, что только в свободном обществе (обществе, в котором личная и общественная свобода существует и гарантированны), как принято было говорить ранее, процветают науки и искусства, а с поправкой на современную ситуацию и предпринимательство, являющееся основой благополучия западных обществ. Любые централизация и унификация обычно противоположны не только демократизации, но и разрушительны для свободы.
[1] Нидерландскую революцию и последовавшее за ней образование Республики Соединенных провинций остается за рамками обсуждения, поскольку несмотря на название, в ней продолжали бороться монархическое и республиканское начала с доминированием монархических идей, которые в итоге и одержали верх в голландском обществе на сегодняшний день Нидерланды остаются монархией, пусть и ограниченной парламентаризмом.
[2] Для сравнения: в Казахстане процедура отстранения от должности по болезни описана подробно в ч. 1 ст. 47 Конституции: Президент Республики Казахстан может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой Палаты числа депутатов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из Палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Суда о соблюдении установленных конституционных процедур.
[3] Разумеется, Михаил Горбачев был Президентом СССР, а не РСФСР, но, как и в случае с основанием для отставки Бориса Ельцина, вполне ясно, что доминантой в составе СССР была РСФСР, и именно ее решения становились решениями всего Союза. В последующем именно уверенность Бориса Ельцина в необходимости ликвидации Союза ССР привела к Беловежскому соглашению.
[4] Таким образом, датой прекращения существования СССР стало 8 декабря 2022 г., легитимация этого факта, ретроспективно, всеми государствами членами бывшего СССР произошла 25 декабря 2022 г.
[5] Вопрос о том, были выборы Президента Российской Федерации вторым президентским сроком для Бориса Ельцина, стал предметом специального рассмотрения в Конституционном суде Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1998 N 134-О По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго Заключительные и переходные положения Конституции Российской Федерации).
[6] Весьма характерно, что слово подряд отсутствует в ч. 3 ст. 81 Конституции, но в названном Определении от 05.11.1998 N 134-О Конституционный суд исходит из того, что слово подряд подразумевается и специально это не обсуждает.
[7] Нужно сказать, что в своей истории Казахстан уже проходил этапы, когда полномочия первого Президента Нурсултана Назарбаева, продлевались под разными предлогами: в частности, под тем, что свой пост он занял до 1996 г., когда была принята Конституция Казахстана, затем посредством назначения досрочных выборов, которые позволяли обходить конституционное ограничение двух президентских сроков. Но поправки в Конституции, которые легализовали бы право избираться Нурсултану Назарбаеву более двух сроков подряд, тем не менее так и не были внесены в Конституцию Конституционный суд признал их неконституционными.
