Зачем нужна реформа местного самоуправления по мнению властей
25 января 2022 года в Государственной Думе в первом чтении прошли обсуждения по законопроекту, который предлагает реформировать местное самоуправление.
Депутатское обсуждение законопроекта предварял доклад одного из инициаторов законопроекта Павла Владимировича Крашенинникова, депутата Государственной Думы РФ от Единой России.
Предлагаю провести анализ его выступления и понять причины, которые породили эту реформу, а послушать также обоснование ключевых позиций законопроекта.
Предпосылки для реформы
В 2020 году прошла конституционная реформа, которая помимо изменений, связанных с политическим устройством федеральной власти, а также закреплением в Конституции РФ уже и так существующих социальных гарантий решила вовлечь местное самоуправление в некую единую систему публичной власти.
А потому реформа местного самоуправления, масштабная или же локальная так или иначе напрашивалась, нужно было понять, как будет работать местное самоуправление в этой новой единой системе.
Павел Владимирович именно с этого и решил начать свое выступление.
Госдумой РФ в конце 2021 года уже был принят законопроект, который изменил некоторые основы региональной власти. А реформа местного самоуправления является продолжением этих преобразований.
Для усиления эффекта своего выступления, докладчик даже решил процитировать обновленный нормы Конституции РФ, касающиеся местного самоуправления.
Статья 132 Конституции РФ
3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Почему абсолютно новый закон? Почему не внести изменения в действующий?
Принятие нового законопроекта также было обусловлено огромным количеством изменений, которые вносились и продолжают вноситься в действующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, который превратил его, по мнению, Павла Владимировича в лоскутное одеяло.
И здесь отчасти можно согласиться, поскольку под веяниями тех или иных политических групп, в действующий закон за время его существования внесено 186 различных поправок.
И это только изменения без учета законов, которые также влияют на местное самоуправление через отдельные отраслевые законы.
Ключевые положения законопроекта
Одноуровневая система местного самоуправления
Авторы законопроекта считают, что существующая система местного самоуправления, предполагающая возможность существования муниципальных образований 8 видов (сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских и муниципальных округов, городские округа с внутригородским делением, а также внутригородские территорий городов федерального значения) является избыточной и достаточно будет сохранить три вида муниципальных образований.
Городские округа.
Муниципальные округа.
Внутригородской территории городов федерального значения.
В законопроекте предложено отказаться от сложных конструкций многоуровневых муниципальных образований сельских и городских поселений, входящих в состав муниципального района, заменив их одним единым муниципальным округом.
Исключая особенности городов федерального значения, фактические вместо семи видов муниципальных образований останется только два.
При образовании городских и муниципальных округов, никаких новинок не будет, будут использованы те же критерии, которые существуют в действующем законодательстве и сегодня.
Статья 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
городской округ – один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, <,&hellip,>, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах,
То есть, все что по плотности населения не будет подходить под критерии городского округа необходимо будет преобразовать в муниципальный округ, который поглотит муниципальный район и входящие в него городские и сельские поселения.
Отдельно Павел Владимирович подчеркнул тот момент, что органы местного самоуправления районов, городских и сельских поселений объединяются, а не ликвидируются.
Принцип привязки к населению, дотационность местных бюджетов
Предполагается, что отказ от многоуровневой системы местного самоуправления поможет перейти к новому принципу образования органов местного самоуправления в привязке к населению.
А также преодолеть проблемы, связанные с недостатком финансов в местных бюджетах. А также избавиться от практики передачи полномочий между муниципальными образованиями от одного уровня другому.
К сожалению, принцип привязки к населению больше звучит как громкий лозунг, чем реальная составляющая реформы местного самоуправления.
Количество муниципалитетов может сократиться более чем в два раза
Только по оценкам инициаторов законопроекта количество муниципальных образований, которых на сегодня в России около 20 тысяч сократится больше чем в два раза.
Хотя конечные манипуляции с преобразованием муниципальных образований останутся за региональными властями.
Сокращение в два раза выглядит не до конца обоснованным, поскольку из 20 тысяч муниципальных образований 16 тысяч составляют сельские поселения, сколько из них смогут стать полноценными самостоятельными муниципальными образованиями большой вопрос.
Ключевые проблемы местного самоуправления сегодня отсутствие финансов и квалифицированных кадров
Самой главной проблемой маленьких муниципальных образований является недостаток финансовых средств для того чтобы решать бесконечное количество полномочий, которые сброшены федеральным законодателем на плечи местного самоуправления.
Недостаток финансов и огромная загруженность вполне логично выливаются в дефицит кадров, которые за хлеб будут готовы круглосуточно решать проблемы местного населения, договариваться с проверяющими органами, чтобы не получить очередной штраф, за то, что сделать нужно было вчера, но денег на это нет.
У Павла Владимировича, конечно, данная проблема была высказана более мягко, и с акцентом на то, что сами местные власти в этом виноваты, поселение не может, а район не хочет.
Путаница с полномочиями
Перераспределение полномочий между муниципальными образованиями, становится проблемой и для населения, которое не понимает к кому необходимо обращаться.
Вчера эту муниципальную услугу предоставляла сельская администрация, а завтра за ней нужно идти уже в район.
Ситуация, пожалуй, не самая частая, хотя действительно такие случаи могут встречаться.
Органы местного самоуправления без изменений, глава муниципального образования несет ответственность перед главой субъекта РФ
Серьезно перетряхивать действующую систему органов местного самоуправления не стали, все также в муниципальных образованиях останутся местная администрация, представительный орган и глава муниципального образования.
Изменения коснуться сроков полномочий, он станет общим пять лет.
А также способов назначения главы муниципального образования.
Первые две формы избрания не представляют собой ничего нового, это:
Муниципальные выборы,
Избрание главы муниципального образования депутатами из своего состава.
А вот третья форма заменяет конкурсный отбор, когда кандидаты на должность главы муниципального образования должны были пройти специальный конкурс.
Оценивался кандидат конкурсной комиссией, которая на уровне сельских и городских поселений формировалась 50/50 представительным органом поселения и представительным органом муниципального района.
В муниципальных районах 50 % членов комиссии назначается представительным органом района, а другие 50 % главой субъекта РФ.
Теперь конкурсный отбор на уровне муниципальных образований заменяется отбором кандидатов напрямую главой субъекта РФ.
Глава муниципального образования, которого спустил глава субъекта будет возглавлять местную администрацию.
В иных случаях в зависимости от того как решено в Уставе муниципального образования может быть либо главой муниципального образования и председателем представительного органа, либо главой муниципального образования и главой администрации.
Здесь особых новинок также нет.
Глава муниципального образования получает новый статус одновременно в муниципалитете и в субъекте РФ
В целях укрепления единой системы публичной власти, решено наделить главу муниципального образования двойным статусом, с одной стороны он должностное лицо в муниципальном образовании, а с другой одновременно занимает государственную должность субъекта РФ.
Как именно это должно работать, к сожалению, осталось открытым.
Глава администрации тоже получил преображение в статусе и из муниципального служащего превратиться в лицо, замещающее муниципальную должность.
Это наложит на него определенные ограничения и запреты, но также и добавит некоторых гарантий.
Новая ответственность для главы муниципального образования
Главе муниципального образования безответственно жить станет гораздо сложнее, ведь теперь глава субъекта РФ получит право объявить ему предупреждение, выговор.
А если за месяц ситуация не будет исправлена, то глава субъекта РФ сможет отрешить от должности главу муниципального образования.
Это все будет возможно за ненадлежащее исполнение переданных от региональной власти на муниципальных уровень государственных полномочий (а ведь вроде говорили, что хотим отказаться от жонглирования полномочиями между уровнями власти?),
Еще одно новое основание для отправки в отставку в случае:
систематического недостижения неких социально-экономических показателей, конкретный перечень которых в настоящее время отсутствует.
Конечно Павел Владимирович, ссылался на Указ Президента РФ от 04.02.2021 № 68 Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Но в этом указе нет критериев эффективности для глав муниципальных образований.
Структурируют полномочия муниципальных образований
Ввиду отказа от множества видов муниципальных образований, а также от двухуровневой системы муниципальных образований, вполне логично произойдет и изменение полномочий местного самоуправления.
Если раньше они делились между муниципальными образованиями по уровням и видам, то теперь будет единый перечень.
Здесь докладчик сделал вновь сделал отсылку на ранее принятый закон о публичной власти в субъектах РФ, предлагая закрепить исчерпывающий перечень полномочий.
Полномочия предлагается разделить на две группы:
Неотъемлемые которые будут решаться только местным самоуправлением, этот перечень закрытый и состоит из 27 пунктов.
А также перераспределенные полномочия, которые по задумке реализуются на уровне субъекта, но могут быть переданы муниципальным образованиям законом субъекта РФ (опять жонглирование полномочиями?).
И хотя с трибуны прозвучало, что такие полномочия должны передаваться с уровня субъекта в муниципалитет, только при реальной финансовой обеспеченности и возможности муниципального образования решать такой вопрос.
Увы на практике никаких запретов для необеспеченного перекладывания данных полномочий в законопроекте нет, предлагается, вероятно, его выводить из принципов и норм международного права.
Иные важные изменения
На доклад вышеуказанных положений ушло более половины времени выступления.
В оставшейся части был сделан акцент на том, что законопроект учитывает решения Конституционного суда РФ.
Формы участия граждан
Отдельно Павел Владимирович остановился и на главе, посвященной формам непосредственного самоуправления и формам участия граждан в самоуправлении.
Однако почему именно эта глава заслужила отдельного упоминания в докладе совершенно неясно, поскольку она представляет собой фактически кальку с уже действующей главы 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Нововведения в этой главе в большей части косметические связанные исключением разнообразия видов муниципальных образований.
А те поправки, которые есть, не дают ничего нового, а в некоторых случаях и ломают то, что и так хорошо работает.
Возможно это связано с тем, что данную главу как нечто прорывное расхвалил профильный комитет Государственной Думы РФ по региональному строительству и местному самоуправлению.
Международное сотрудничество
Видимо из необходимости добавить ложку меда в бочку дегтя в доклад было решено включить все главы, которые так или иначе похвалил Комитет.
А потому было решено заявить о прорывных нормах в сфере международного сотрудничества муниципальных образований, тех самых, которые в остром дефиците бюджетных средств и квалифицированных кадров.
Переходный период до 2028 года
Ликвидация Преобразование муниципальных образований будет идти до 2028 года.
Но если очередные выборы представительного органа муниципального образования должны были пройти раньше, то увы, выборов не будет, а реформа начнется раньше.
При этом 2028 год, звучит как нечто сакральное, что оправдывает любые изменения, потому что они будут постепенными.
Заключение
Как сказал Павел Владимирович Крашенинников законопроект большой и сложный, с ним нужно работать.
Однако на практике мы видим, что отдельные его положения уже стали безальтернативными, например, пересмотр отказа от двухуровневой системы муниципальных образований, даже не обсуждается.
Хотя возможно, что, как и с изменениями в Конституцию РФ, эти безальтернативные предложения лишь ширма для того, чтобы под занавес обсуждений законопроекта прозвучали очередные предложения от первой женщины космонавта, которые еще больше сломают систему местного самоуправления.
