Вхождение четырех новых субъектов в состав РФ: зарождение новой доктрины и ее международно-правовой анализ

На этой неделе завершился процесс вхождения в состав России четырех новых субъектов – ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей. Это стало результатом изменения в сторону ужесточения позиции России по сравнению с той, которая предлагалась (и судя по всему была предварительно принята, а затем отвергнута украинской стороной) на переговорах в Стамбуле в марте этого года (признание Украиной независимости ДНР, ЛНР и уже существующего статуса Крыма).

Процесс вхождения новых субъектов в состав России имеет конституционно-правовое и международно-правовое измерения. Конституционно-правовые вопросы регулируется Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Ключевым положением этого закона является п. 2 ст. 4, в соответствии с которым в Россию в качестве нового субъекта принимается иностранное государство или его часть, при этом это осуществляется по взаимному согласию между Россией и данным государством в форме международного договора о принятии в Россию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части.

В ситуации, когда согласие Украины получить даже теоретически невозможно, была выбрана конструкция, уже использованная в 2014 г. в случае с Крымом, т. е. через признание сначала независимости входящих в Россию субъектов (указы Президента Российской Федерации № 71 и № 72 от 21 февраля 2022 года, и № 685 и № 686 от 29 сентября 2022 года). Это позволило заключить с входящими территориями необходимые для этого международные договоры. Затем последовали предусмотренные законом четыре практически идентичных постановления КС РФ (по одному на каждый договор), одобрение палатами Федерального Собрания и подписание соответствующего федерального закона Президентом России.

Международно-правовое измерение заключается в сопоставлении этого процесса с действующими нормами международного права. Было бы глубоким и непростительным упрощением полагать, что Россия действует без какой-либо оглядки на нормы международного права, как это пытаются сделать некоторые авторы на данном портале. В этом отношении в качестве отправной точки нужно взять выступление Президента от 30 сентября 2022 года и текст постановлений КС (Постановление № 36-П (ДНР) Постановление № 37-П (ЛНР), Постановление № 38-П (Запорожье), Постановление № 39-П (Херсон). Эти постановления в значительной степени отличаются от Постановления КС РФ от 19 мара 2014 г. по Крыму, в котором почти все внимание отводилось вопросам переходного периода. Особенности текущей ситуации потребовали от КС новых аргументов, многие из которых (если не все) носят международно-правовой характер. По сути, они представляют собой новую международно-правовую доктрину России в отношении постсоветского пространства.

1. КС начинает свои рассуждения по этому вопросу со следующего тезиса. Вследствие произвольных решений советских органов власти территория Украинской ССР была в значительной степени сформирована из земель с преобладающим русским населением, без волеизъявления самих граждан. Если в едином государстве, каковым по сути был СССР, это само по себе практически не влекло нарушения прав граждан, проживающих на соответствующих территориях, то в связи с распадом Союза их фактическое и правовое положение стало изменяться к худшему. К этому можно добавить слова Президента Путина о том, что решение о распаде СССР принималось неуполномоченными на то лидерами, несмотря на результаты общесоюзного референдума о сохранении СССР, т. е. против ясно выраженной воли народа.
2. Как дальше отмечает КС, власти Украины продолжают проводить целенаправленную политику, препятствующую тем гражданам, которые идентифицируют себя как принадлежащих к русскому народу, сохранять свою национальную, языковую, религиозную и культурную идентичности, поощряют деятельность структур, насаждающих идеологию и практику агрессивного национализма и антирусского неонацизма.
3. КС РФ отмечает, что в указанных обстоятельствах население соответствующих территорий получило правомерное основание следовать принципу равноправия и самоопределения народов (пункт 2 статьи 1 Устава ООН) и реализовать право на самоопределение (пункт 1 статьи 1 Международного пакта о гражданских и политических правах).
4. По мнению КС, формами осуществления данного права согласно Декларации 24 октября 1970 года о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, являются создание независимого суверенного государства, свободное присоединение к другому независимому государству или объединение с ним либо установление другого политического статуса, свободно определенного народом.
5. Киев не оставляет намерений насильственным путем вернуть все территории, освободившиеся от его власти, и его действия и публичные заявления с очевидностью свидетельствуют, что гражданам, выступающим за независимость территорий от украинских властей, угрожают расправы и репрессии.
6. При таких обстоятельствах органами местной власти было принято решение о проведении референдумов, на которых был вынесен вопрос о вхождении этих территорий (в Херсонской и Запорожской областях, кроме того, вопросы о выходе из состава Украины и образовании самостоятельного государства как о предпосылках для вхождения в состав России). Проживающее на этих территориях население, осуществляя право на самоопределение, выразило намерение на установление государственно-правовой связи с Российской Федерацией, проголосовав на референдуме за вхождение в ее состав.
7. КС категоричен в том, что Россия не может игнорировать факты массового нарушения права на жизнь и дискриминации людей по признакам, основанным на их национальной и языковой принадлежности, тем более если они происходят на территории, с жителями которой население России имеет прочные исторические, культурные и человеческие связи.
8. Вопросы о выходе из состава Украины и образовании самостоятельного государства являются основанием для реализации необходимых мер по прекращению антиправовых действий внешних сил, причиняющих смерть, увечья и ранения гражданам на указанных территориях и в соседних с ними субъектах Российской Федерации, и для налаживания мирной жизни.
9. Решение о принятии этих территорий в состав России является, по мнению КС, необходимым и единственно доступным правовым средством достижения указанных конституционно предопределенных целей, даже если вынужденно будет сопровождаться задействованием сил и средств другого рода.
10. Завершающий вывод КС РФ состоит в том, что по его мнению, что заключение договоров о вступлении этих территорий, вызвавшее у ряда стран упреки в нарушении границ и территориальной целостности другого государства, не может оцениваться вне учета цели и обстоятельств заключения, а также вне известной в международно-правовой практике конкуренции этого принципа с принципом равноправия и самоопределения народов и с правом на самооборону.

Что нам говорит современное международное право?

В международном праве выход части территории из государства называется сецессией (secession) и закачивается либо образованием нового государства либо вхождением этой территории в состав другого государства. Фактически, до Второй мировой войны сецессия была основным способом образования новых государств. После 1945 года отношение государств к сецессии изменилось, и сейчас на первом плане оказывается именно принцип территориальной целостности государств. Тем не менее в доктрине примерами успешной сецессии в современных условиях считаются отделение Косово от Сербии, Крыма от Украины, Южного Судана от Судана, Эритреи от Эфиопии в 1993 г. и Бангладеш от Пакистана в 1971 г. Недавним примером неуспешной сецессии является попытка Каталонии выйти из состава Испании.

При этом само международное право в этих вопросах крайне далеко от какой-либо ясности и последовательности, представляя собой некую серую зону и вызывая бесконечные споры в академическом сообществе. Взгляды представителей доктрины расходятся практически по каждому вопросу, в первую очередь в отношении самого существования права на сецессию, а также того, кто может осуществлять сецессию и при каких обстоятельствах она будет допускаться международным правом. Широко цитируются слова Дж. Кроуфорда, умершего в 2021 году судьи МС ООН и автора монографии The creation of states in international law, заявившего, что secession is neither legal nor illegal. Он же выделяет два типа сецессии консенсуальную (с согласия государства, от которого отделяется часть его территории), и одностороннюю, когда такого согласия нет. В свою очередь первый тип сецессии подразделяется на конституционную сецессию, которая проводится в соответствии с процедурами, прописанными в конституции, и сецессию, основанную на политических договоренностях между центральным правительством и выходящей территорией.

Ряд авторов категорически отрицает саму возможность правомерной односторонней сецессии в современном международном праве, упирая на святость принципа территориальной целостности государства. Однако в то же время растущее число представителей академического сообщества полагает, что в некоторых случаях сецессия может быть правомерна, будучи результатом выражения права на самоопределение. О каких случаях идет речь?

В первую очередь это сецессия в процессе деколонизации. Ряд авторов призывает вообще не использовать термин сецессия к деколонизации, так как Декларация о принципах международного права говорит, что территория колоний не является территорией управляющего ими государства, поэтому, строго говоря, колонии не могут из нее выйти.

В то же время само право народов на самоопределение имеет свое внутреннее (находящееся на первом плане) и внешнее измерение. Это означает, что данное право должно реализовываться в основном и в первую очередь внутри государства (внутреннее самоопределение) путем допуска к управлению и принятию решений, в том числе в форме создания автономного образования. До тех пор, пока внутреннее самоопределение реализуется успешно и не вызывает проблем, речи о реализации внешнего самоопределения, т. е. об одностороннем выходе территории из государства, идти не может. Именно поэтому с точки зрения международного права была неправомерной недавняя попытка Каталонии отделиться от Испании, несмотря на то, что на референдуме за этот выход проголосовало голосовало более 90% населения. Признанный статус Каталонии как автономии с очень широкими правами говорил о том, что право на самоопределение успешно реализуется внутри Испании без выхода из ее состава.

Однако в случае, если реализация права на внутреннее самоопределение по вине центрального правительства невозможна или серьезно затруднена, речь может пойти о реализации права на внешнее самоопределение, т. е. о принятии решения об односторонней сецессии. Это еще более очевидно в ситуации массовых репрессий и нарушений прав человека со стороны центрального правительства. Этот вариант получил в доктрине название remedial secession (перевод на русский язык как ремедиальная сецессия не только неблагозвучен, но и скрадывает смысл термина, поэтому мне больше по душе сецессия во спасение).

Для нормативного обоснования этого вида сецессии используются положения Декларации о принципах международного права (но не те, о которых говорил КС РФ в своих постановлениях от 2 октября 2022 г). Так, в части Декларации, где говорится о принципе равноправия и самоопределения народов, есть следующее положение:

Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории.

Согласно преобладающему на сегодня в доктрине толкованию, , это положение означает, что если правительство не соблюдает в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов в его внутреннем измерении и не представляет без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории, то оно лишается права ссылаться на принцип территориальной целостности в случае объявления односторонней сецессии частью своей территории.

Такой подход был поддержан Верховным судом Канады в заключении от 1998 года о возможности выхода из Канады провинции Квебек (в силу его глубины и аргументации это заключение гораздо более известно в профессиональной литературе, чем Консультативное заключение Международного суда ООН по делу Косово, где суд, по сути, уклонился от формулирования своего отношения к односторонней сецессии) .

В п. 111 ВС Канады отмечает, что международное право очевидным образом не предоставляет отельным частям государства право односторонней сецессии из материнского государства. В п. 126 ВС Канады приходит к выводу о том, что в соответствии с источниками международного права право на самоопределение народов обычно реализуется через внутреннее самоопределение, от есть политическое, экономическое и культурное развитие в рамках существующего государства. Право на внешнее самоопределение (которое потенциально может принимать форму односторонней сецессии, возникает только в исключительных случаях и только в строго определенных обстоятельствах. Когда народ оказывает лишен права на внутреннее самоопределение, он получает право в качестве последнего средства, осуществить самоопределение путем сецессии.

Придя к таким выводам, ВС Канады заявил, что у провинции Квебек в настоящее время очевидным образом отсутствуют основания для односторонней сецессии.

К сожалению своих рассуждениях, приведенных в четырех постановлениях от 2 октября 2022 г., КС РФ не заметил или не стал приводить эти доктринальные оценки и решения высших национальных судов Это усилило бы авторитетность его рассуждений о праве четырех территорий выйти из состава Украины и обратиться с просьбой об их принятии в России. Тем более что фактуру, приведенную КС в этих постановлениях (с которой очень сложно спорить), можно смело расценить как обстоятельства, дающие право на реализацию права на самоопределение в виде сецессии во спасение (выхода из состава Украины и вхождения в состав РФ).

Общие соображения

Судя по всему, на наших глазах происходит политико-правовое закрепление зарождающейся доктрины России в отношении постсоветского пространства. В основе этой доктрины лежат следующие постулаты:

1. Признание трагичности распада СССР, совершенного против явным образом выраженной воли народов, его населяющих.
2. Зачастую произвольным образом проведенные административные границы, которые не ощущались во времена СССР, но стали государственными границами после 1991 года, превратив русское население в республиках в меньшинство.
3. Россия чувствует свою ответственность за политико-правовое положение этих людей, и будет всячески поддерживать их право на внутреннее самоопределение в границах существующего государства, в котором они проживают.
4. Однако в том случае, если их право на внутреннее самоопределение не будет должным образом реализовано или это население столкнется с массовыми притеснениями или окажется во власти репрессивного режима, эти люди будут иметь право на реализацию права на внешнее самоопределение в виде сецессии. В этом случае конституционной обязанностью России будет оказание им помощи в реализации этого права, в том числе и с помощью применения силы (обратите внимание на слова из постановлений КС РФ от 2 октября 2022 г. о конкуренции принципа территориальной целостности с принципом равноправия и самоопределения народов и с правом на самооборону).

В этой доктрине речь совсем не обязательно идет о правах русского населения в республиках бывшего СССР. Эта доктрина может применяться ко всем меньшинствам, права которых угнетаются появившимися на постсоветском пространстве государствами.

Именно поэтому ее нельзя назвать националистической доктриной. Речь также не идет о собирании любыми способами под эгидой России всех территорий бывшего СССР либо всех территорий с проживающим на них русскоязычным населением (политика, которую часто приписывают России зарубежные авторы, используя политико-правовой термин ирредентизм, который сначала появился применительно к движению за воссоединение Италии в XIX веке (irredenta)). Политика ирредентизма также подразумевает сецессию части территории одного государства с переформатированием границ и переходом суверенитета над этой территорией другому государству, но без образования нового государства. В рамках своей доктрины Россия отнюдь не собирается выступать в качестве собирателя земли русской, как бы привлекательно не выглядела эта идея. Доктрина обозначает политико-правовые контуры поведения России в части меньшинств на постсоветском пространстве (в первую очередь русскоязычного меньшинства), показывая те пределы и условия, при которых она будет готова поддержать (даже силой, если это понадобится) движение по самоопределению этих меньшинств, вплоть до сецессии этих территорий и их вступления (при их желании) в состав России, если это, по словам КС, окажется необходимым и единственно доступным правовым средством (кстати, будет уместным снова привести мнение Дж. Кроуфорда, который считал применение силы обязательным элементом односторонней сецессии).

Можно долго спорить о нормативном наполнении этой доктрины, ее уместности в современных условиях, обвинять ее в имперском характере, аншлюсе и аннексии ( как это было сделано на этом портале), но упрекнуть ее в отсутствии какого-либо международно-правого дискурса будет действительно сложно. Аншлюс Австрии в 1930 х годах не имеет никакого отношения к вопросам сецессии, и поэтому в научной литературе не рассматривается с этой точки зрения. Равно как в литературе четким образом отделяется аннексия от сецессии, и смешивать их можно только абсолютно сознательно (или по незнанию) в погоне за близкими к сердцу авторов таких постов на этом портале историческими параллелями, но за счет потери при этом остатков своей профессиональной репутации.

Как показывает приведенный выше обзор международной доктрины и практики, в целом новая доктрина России находится в русле современных идей и представлений о порядке реализации права народов на самоопределение и соотношения этого права с принципом территориальной целостности государств.