26 октября Суд ЕС удовлетворил иск российского государственного деятеля Дмитрия Овсянникова к Совету ЕС о снятии санкций за период до 15 сентября 2022. Из-за особенностей политики ограничительных мер ЕС заявитель всё ещё находится в списке, хотя административный орган может добровольно исключить его оттуда. Однако суд в своём решении дал толкование, когда лицо перестаёт соответствовать критерию, по основаниям которого под европейские санкции отправлено большинство российских чиновников и бизнесменов, достаточно ли объективно изменившихся обстоятельств или в их основе непременно должна быть воля лица, и как распределяется бремя доказывания в таких случаях.
Теория и практика снятия санкций
Законодательство о финансово-экономических и визовых санкциях основных западных юрисдикций предусматривает возможность исключения из соответствующих списков. Известен порядок административного пересмотра нахождения под санкциями, а также судебный порядок признания акта или решения соответствующего компетентного органа власти незаконным и его отмены. Если усреднить, то эти нормы, подкреплённые судебной практикой, звучат приблизительно так:
- Санкции это не мера ответственности, они не призваны наказать лицо, их цель заключается в изменении его позиции, поведения или в дистанцировании от определённых третьих лиц.
- Если первичные основания санкций, какими бы они ни были, более не имеют места или изначально не имели места, фигуранта нужно исключать из списка.
- Вышеуказанное нужно убедительно доказать суду или органу, занимающемуся административным пересмотром нахождения в списках.
Право ЕС знает оба порядка, но каждый имеет свои особенности. В случае обращения в суд в порядке статьи 263 Договора о функционировании ЕС за аннулированием нормативных правовых актов ЕС в той части, в которой они касаются заявителя, можно оспаривать только НПА принятые на день обращения, а если производство по делу уже возбуждено то НПА, которые приняты и опубликованы до окончания письменной части процедуры. Такие инструменты, как право оспаривать будущие НПА ЕС или судебный запрет ответчику включать имя заявителя в НПА о продлении санкций на очередной срок, европейскому праву не знакомы.
Процессуальная предыстория дела T‑714/20
21 ноября 2017, более чем через год после назначения на должность ИО губернатора Севастополя под санкции ЕС попадает Дмитрий Овсянников. Совет ЕС обосновал включение в санкционный список следующим образом: Дмитрий Овсянников был избран губернатором Севастополя на выборах, прошедших 10 сентября 2017, организованных Российской Федерацией в незаконно аннексированном городе Севастополь.
28 июля 2016 президент Путин назначил его временно исполняющим обязанности губернатора Севастополя. В этом качестве он содействовал большей интеграции незаконно аннексированного Крымского полуострова в состав Российской Федерации и поэтому несет ответственность за активную поддержку или осуществление действий или политики, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины.
В 2017 делал публичные заявления в пользу незаконной аннексии Крыма и Севастополя и в годовщину незаконного референдума в Крыму. Он воздал должное ветеранам отрядов самообороны, которые способствовали размещению российских войск на Крымском полуострове в период до его незаконной аннексии Российской Федерацией, и призвал сделать Севастополь южной столицей Российской Федерации[1].
В последствии и по мере изменения фактической ситуации менялось и обоснование нахождения в списке. На момент предпоследнего продления санкций на очередной полугодовой срок в марте 2022 Дмитрий Овсянников уже значился как экс-губернатор и бывший заместитель министра промышленности и торговли России.
3 декабря 2020 он подаёт в Суд ЕС общей юрисдикции иск, сопровождая его ходатайством о принятии временных обеспечительных мер в форме приостановления действия оспариваемых нормативных правовых актов ЕС до момента вынесения решения по существу заявленных требований. 5 мая 2021 председатель первой инстанции Суда ЕС, единолично рассматривавший ходатайство in camera, выносит определение об отказе в запрашиваемых мерах[2]. Слушания прошли 4 мая 2022 после чего пятая палата Суда ЕС общей юрисдикции в составе 3 судей удалилась на вынесение решения. Когда писалось решение, Совет ЕС 15 сентября 2022 продлевает на очередные полгода все блокирующие санкции против российских лиц, включая Овсянникова[3]. 26 октября суд удовлетворяет полностью заявление истца: аннулирует НПА ЕС об ограничительных мерах в той части, в которой они его касаются, за период с момента включения по 15 сентября 2022[4].
Доводы истца в рамках дела T‑714/20
В поддержку своего требования отменить нормативные правовые акты ЕС об ограничительных мерах истец заявил 7 доводов:
- явная ошибка в оценке фактических обстоятельств,
- нарушение Советом ЕС обязательства по статье 296(2) ДФЕС надлежащим образом обосновать принятое решение,
- нарушение права на свободу слова,
- нарушение права на доступ к эффективным средствам судебной защиты,
- нарушение права на уважение частной собственности в свете несоразмерности принятых ограничительных мер,
- нарушение принципа равного обращения, и,
- злоупотребление полномочиями.
Главный аргумент заявителя в связи с уходом с государственных должностей и из политики он больше не подпадает под определение лица, которое подрывает или угрожает территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины, или которое связано с лицами, которые подрывают или угрожают.
Возражения ответчика
Совет ЕС на досудебной стадии ходатайствовал о признании иска неприемлемым по основанию отсутствия имени заявителя в НПА об ограничительных мерах против России с марта 2014 по ноябрь 2020, в особенности в НПА середины сентября 2020, когда блокирующие санкции против России были продлены на очередные полгода. Когда это ходатайство не было удовлетворено, остановился на доказывании личного вклада заявителя в дестабилизацию соседнего государства и антиукраинской деятельности:
- В части ухода из политики и с государственных должностей это, по мнению Совета ЕС, было не добровольным решением заявителя, а, скорее, увольнением по инициативе работодателя Правительства Российской Федерации.
- В 2017 истец делал заявления в поддержку незаконной аннексии Крыма и по случаю годовщины незаконного референдума в Крыму, что обосновывает сохранение его имени в санкционном списке.
- Истец не сообщал ответчику об изменениях своей фактической ситуации, поэтому последний добросовестно поддерживает его имя в санкционном списке.
Предмет доказывания
В силу статьи 264 ДФЕС если хоть один из доводов признаётся обоснованным суд удовлетворяет иск и постановляет отменить оспариваемые НПА в той части, в которой они касаются заявителя. В данном деле суд остановился только на доводе № 1, признал его обоснованным, на этом основании удовлетворил иск, поэтому иные 6 доводов им не исследовались и не обсуждались со сторонами.
Предмет доказывания в данном деле был определен судом так:
- Следует ли из материалов дела, что заявитель в дни принятия различных оспариваемых НПА был ответственен за действия или политику, которые ставили под угрозу или подрывали стабильности в Украине? Если да, то поддерживал ли он активно такие действия или политику, и подтверждается ли вышеуказанное материалами дела?
- Должны ли заявления, сделанные в прошлом, в бытность заявителя на государственном посту, по-прежнему оправдывать поддержание его имени в санкционном списке или события хоть и недалёкого, но прошлого, не должны учитываться органом, администрирующим санкции, при общем изменении позиции и поведения лица в отношении Украины?
- Можно ли снять санкции, если лицо делало антиукраинские заявления в бытность на государственных постах, но не отреклось от них после ухода, и не делало проукраинских заявлений позже?
- Если основания для внесения и поддержания имени лица в санкционном списке отпали без его воли следует ли его исключить из списка или такое лицо должно доказать, как он своими действиями и поведением нивелировал первичные основания для введения санкций.
Выводы суда и новое толкование правил администрирования санкционных списков
К моменту рассмотрения дела Дмитрия Овсянникова в Суде ЕС уже сложилась уверенная практика по исключению из списка если первичные основания отпали, лицо перестало соответствовать тому критерию, по которому оно попало под санкции или если привело доказательства дистанцирования от правящего режима или лиц, связи с которыми также выступают основанием для введения санкций.
Совет ЕС обладает широчайшим усмотрением при введении ограничительных мер против третьих стран и их резидентов. Бремя доказывания обоснованности и необходимости включения в санкционный списков лежит на нём же. Согласно прецедентному праву суда, Совет считается исполнившим лежащее на нём бремя доказывания если он представит суду совокупность достаточно конкретных, точных и непротиворечивых доказательств, позволяющих установить наличие достаточной связи между лицом, на которое распространяются ограничительные меры, и действиями (поведением), за совершение которых последовали указанные меры[5]. При этом ограничительные меры носят охранительный и по определению временный характер, действительность которых всегда зависит от сохранения фактических и юридических обстоятельств, повлекших их принятие. В силу прецедентной позиции Суда ЕС в деле Азарова на ответчика возложена обязанность минимум раз в год проверять, сохраняются ли первичные основания санкций в отношении каждого фигуранта, а при прекращении их существования исключать из списка. Поэтому Совет ЕС не может ссылаться на свою неосведомлённость об изменениях фактической ситуации у фигуранта списка. Если он ввёл санкции на основании открытых источников, то по ним же должен отслеживать изменения фактической ситуации. Равным образом даже если некие заявления в прошлом обосновывают введение санкций, это не снимает с Совета ЕС обязанности перед каждым продлением проверять, сохраняется ли эта позиция и не была ли она изменена.
Главный вывод суда: хотя назначение заявителя сначала губернатором Севастополя, а затем заместителем министра российского правительства, представляло собой доказательство его связей с руководством Российской Федерации, которые осуществляют действия или политику, дестабилизирующие Украину, тот факт, что заявитель больше не занимал эти посты, свидетельствует о его дистанцировании от этой политической среды и, следовательно, о его неспособности по существу активно поддерживать такие действия или политику. Доказательств обратного Совет ЕС не предоставил. Он лишь ограничивается упоминанием, причем совершенно гипотетически, про влияние, которое заявитель мог оказывать другими средствами или из других географических локаций, однако без конкретного указания, какими будут эти средства и действительно ли заявитель предпринял хоть какие-то шаги для начала их активного применения, чтобы по-прежнему можно было его считать ответственным за дестабилизирующие Украину действия.
На основании вышеизложенного суд сформулировал позицию в отношении волевой составляющей как доказательства изменения позиции (поведения) для целей снятия санкций объективно или субъективно произошло изменение фактических обстоятельств, не имеет правового значения. Важно то, что на момент каждого продления оспариваемых ограничительных мер заявитель больше не выполнял никаких публичных функций, которые могут свидетельствовать об установленной прямо или косвенно связи с действиями или политикой, подрывающей или угрожающей территориальной целостности Украины, или позволяющей ему активно поддерживать такие действия или политику, поскольку факт прекращения пребывания на государственной должности нейтрализует способность выполнять или активно поддерживать такие действия или политику.
Выводы для практики
Статус высшего должностного лица региона или высокий пост в федеральном министерстве сам по себе не может стать основанием для попадания под санкции. Для этого нужны доказательства, как своими действиями, высказываниями или поступками фигурант списка позволяет себя квалифицировать как лицо, ответственное за действия, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины, или в качестве физического лица, связанного с лицами, которые угрожают или подрывают. Если участник санкционного списка действительно дистанцировался от лиц, которых ЕС считает ответственными за дестабилизацию ситуацию в Украине, то санкции с него нужно снять независимо от его высказываний в прошлом. В силу данного решения, устные заявления, действия или политика лица могут считаться основаниями для введения или сохранения санкций только если они сделаны в официальном качестве и могут быть реализованы.
[1] См строку 161 Приложения №1 к Решению Совета ЕС 2017/2163 от 20 ноября 2017 (Official Journal of the EU (OJ) 2017, L 304, p. 51) и Регламента ЕС 2017/2153 от 20 ноября 2017 (OJ 2017, L 304, p. 3).
[2] Case T‑714/20 R Ovsyannikov v Council. Order of the Court of 5 May 2021.
[3] Статья 6 Решения Совета ЕС 2022/1530 от 14 сентября 2022 О внесении изменений в Решение 2014/145 об ограничительных мерах в отношении действий, подрывающих или угрожающих территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины (OJ L 239, 15.9.2022, p. 149-296).
[4] Case T‑714/20 Ovsyannikov v Council. Judgment of 26 October 2022.
[5] Case T‑580/19 Borborudi v Council. Judgment of 9 June 2021, 46.
