Решения коллегии по административным делам ВС РФ не так часто привлекают наше внимание, в отличие от, например, той же коллегии по экономическим спорам.
Но вот решение коллегии по административным спорам по делу ООО ПРОММЕТ вполне может потянуть на небольшую и пока не замеченную сенсацию. Впервые на уровне ВС РФ предпринята попытка сформулировать отношение к прямому эффекту норм права ВТО в российском правопорядке, а конкретно к возможности оспорить принятый нормативный акт (в данном случае Постановление Правительства РФ) на основе его противоречия одному из пунктов Протокола о присоединении России к ВТО. Сразу оговорюсь, что буду использовать уже устоявшейся в зарубежной научной литературе термин прямой эффект (direct effect), понимая под этим случаи, когда частные лица используют не применимые положения национального законодательства, а нормы международного договора (в данном случае нормы соглашений ВТО) для обоснования своей позиции при рассмотрении спора в национальном суде. В свою очередь национальный суд применяет именно эти нормы международного договора для разрешения спора, в том числе и при обжаловании нормативных актов.
Согласно п. 1 ч. 4 ст. 2 закона О Верховном Суде Российской Федерации ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в случае их противоречия вышестоящим нормативным актам. Именно в рамках этой процедуры коллегией ВС по административным спорам (председатель – Романенков Н.С.) было рассмотрено заявление ООО ПРОММЕТ о признании недействующим пункта 13 Изменений в ставки вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые из Российской Федерации за пределы государств участников соглашений о Таможенном союзе, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2020 г. N 2364.
По мнению заявителя, оспариваемые им положения не соответствуют ч. V Перечня CLXV уступок и обязательств по товарам (далее Перечень CLXV), являющегося Приложением I к Протоколу о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению о создании ВТО. Таким образом, Правительство РФ нарушило принятое Россией в рамках соглашения Всемирной торговой организации обязательство по сохранению ставок вывозной таможенной пошлины на отходы и лом черных металлов на уровне, не превышающем ставки, установленные соответствующими строками столбца Ставка пошлины по окончании переходного периода таблицы, приведенной в части V Перечня CLXV.
Интересы Правительства в ВС РФ представляло Министерство экономического развития, чьи аргументы, судя по всему, и были восприняты коллегией ВС РФ.
Однако для начала напомним, как проблема применения норм ВТО решается другими странами. Абсолютное большинство придерживается запрета на такое применение норм ВТО, решая этот вопрос на законодательном уровне либо через соответствующие разъяснения высших судов. По первому пути пошли США. В статье 102 Акта о соглашении Уругвайского раунда (Uruguay Round Agreement Act) говорится, что ни одно лицо, кроме самих США, не может основывать свои исковые требования или строить свою защиту в судах США, исходя из любых положений соглашений ВТО, и не может оспаривать на основе норм ВТО ни одно положение внутренних актов, а также действие или бездействие любого правительственного органа. Позиция ЕС в отношении права ВТО была сформирована в целом ряде решений Суда ЕС во многом с учетом происходивших в то время торговых конфликтов между ЕС и США. Наиболее развернутое обоснование отказа признать прямой эффект права ВТО Суд ЕС привел в решении по делу C-120/06 Fiamm and Fedon. Повторив и расширив систему аргументов, сформированную при принятии решения по делу C‑149/96 Portugal v. Council, Суд ЕС занял весьма жесткую позицию, заявив, что соглашения ВТО не предоставляют частным лицам какие-либо права, на которые они могли бы ссылаться в судах ЕС. Поэтому частные лица не могут требовать в судах ЕС ни признания акта ЕС незаконным на основании его противоречия праву ВТО, ни возмещения ущерба на основании невыполнения Европейским союзом решения ОРС ВТО. Суд ЕС считает, что Соглашения ВТО обладают значительной спецификой они предлагают широкое поле для поиска компромисса, для торга между государствами на любой стадии разрешения возникших между ними разногласий. В этих условиях суды ЕС не считают возможным вмешиваться и ограничивать свободу маневра органов исполнительной и законодательной власти ЕС.
Применительно к Соглашениям ВТО и механизму разрешения споров в рамках ВТО отмечаемая всеми национальными судами других стран-членов ВТО их специфика состоит в абсолютно сознательно заложенной вилке для решения вопроса об исполнении какой-либо нормы ВТО либо решения по спору, вынесенного в рамках ОРС ВТО. Эта вилка выглядит следующим образом: (а) исполнение как наиболее предпочтительный вариант, (б) неисполнение с выплатой согласованной компенсации (попросту говоря, можно откупиться), (в) неисполнение без компенсации, когда договориться не получается. Тогда нужно понимать, что за этим могут последовать санкции, но и здесь возможен компромисс на любой стадии спора. Именно из этого сегодня исходят практически все государства участники ВТО, но они предприняли шаги для исключения национальных судов из этого процесса. Для чего они это сделали? Чтобы ни у кого не возникло соблазна решить торговый спор вне рамок ВТО, используя для этого национальные суды.
Однако в практике российских судов до сих по не было устоявшегося мнения по этому вопросу. В своем определении от 6 ноября 2014 года КС РФ отказался рассматривать вопрос о соответствии положений ГК нормам соглашений ВТО, равно как и уклонился от рассмотрения вопроса о прямом эффекте норм ВТО (см. мой пост).
Тем более интересна логика, которую избрала коллегия ВС по административным делам. Для начала коллегия заявила, что согласно пункту b части 3 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. Это дает основание предположить, что дальнейшие рассуждения коллегии основаны именно на последующей практике государств по их применению соответствующих положений ВТО.
Коллегия отметила, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Доводы истца, по сути, сводятся к установлению факта выполнения Российской Федерацией своих обязательств в рамках ВТО (очевидно, исходя их того, что Протокол о присоединении является международным договором, ратифицированным Россией, что должно ставить его выше постановления Правительства).
По мнению Коллегии, доводы истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта п. 1 ст. 38 Закона Российской Федерации О таможенном тарифе, согласно которому, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в указанном Законе, применяются правила международного договора, основаны на неправильном толковании норм материального права.
Коллегия отмечает, что основной принцип функционирования системы ВТО состоит в том, что члены организации всегда могут согласовать друг с другом возможность отступления от своих обязательств (их неисполнения), при этом такие договоренности возможны как на многостороннем, так и двустороннем уровне. На многостороннем уровне решение о неисполнении членом ВТО своих обязательств (т.н. waiver) может быть принято Министерской конференцией ВТО в порядке, предусмотренном статьей IX Марракешского соглашения. Члены ВТО также могут пользоваться системой двусторонних договоренностей для достижения этих целей.
Для установления факта неисполнения членом ВТО своих обязательств в рамках ВТО требуется соответствующее решение третейской группы или Апелляционного органа ВТО, утвержденные Органом ВТО по разрешению споров (ОРС), или соответствующего арбитража. В случае если третейская группа или Апелляционный орган вынесли решения о неисполнении членом ВТО своих обязательств, но данное решение не было утверждено ОРС, данное решение не вступает в силу, а ответчик по соответствующему спору не считается нарушившим свои обязательства в рамках организации.
Далее следует весьма интересное толкование коллегией ст. 22 Договоренности о разрешении споров ст. 22 Договоренности предусмотрено право ответчика сохранять нарушающие соглашения ВТО меры в случае согласования компенсации с истцом. Более того, если стороны спора не могут согласовать такую компенсацию, ответчик имеет право на сохранение нарушения, а истец лишь получает право на эквивалентное сокращение своих уступок в отношении ответчика. Сама ст. 22, конечно, не говорит о таком праве на сохранение нарушения. Мнение коллегии в данном случае является отражением преобладающего на сегодня толкования положений данной статьи, которое, как уже указывалось выше, дают национальные суды.
После этих соображений коллегия пришла к решению отказать истцу в удовлетворении его требований. Иными словами, Коллегия посчитала, что она не вправе оценивать действия правительства на предмет соответствия обязательствам России по Протоколу о присоединении к ВТО, указав как на специфику этого договора и других соглашений ВТО, так на существование для особых процедур для этого.
Что осталось за кадром? К сожалению, без ответа остался вопрос, порождает ли Протокол о присоединении, равно как и другие соглашения ВТО, права и обязанности для частных лиц или нет, на которые они могли бы ссылаться в судах, прося суд применить норму международного договора. Ответ на это вопрос пытался дать Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в решении по делу № А53-29016/2013:
Поскольку названный международный договор заключен между ВТО и государствами-участниками и непосредственно для граждан и юридических лиц не создает субъективных прав (в отличие от иных договоров, касающихся статуса отдельных субъектов и прав человека), апелляционный суд пришел к отрицательному выводу относительно возможности непосредственного применения нормы п. 1218 Доклада.
Кстати, об этом критерии говорится в абз. 3 п. 3 постановления Пленума от 10 октября 2003 года № 5, что практически всегда опускается сторонниками прямого эффекта норм ВТО. А ведь применительно к соглашениям ВТО есть не только практика национальных судов других стран и Суда ЕС, которые, как уже было показано выше, заняли жестко отрицательную позицию. Есть и мнение самого ОРС ВТО. Об этом тоже не любят вспоминать, но в докладе третейской группы по делу USA Section 301 прямо сказано, что ни ГАТТ, ни соглашения ВТО никогда не толковались как имеющие прямой эффект, из чего вытекает, что ГАТТ-ВТО не создали новый правопорядок, субъектами которого являются как государства члены, так и их частные лица (Neither the GATT nor the WTO has so far been interpreted by GATT/WTO institutions as a legal order producing direct effect. Following this approach, the GATT/WTO did not create a new legal order the subjects of which comprise both contracting parties or Members and their nationals (параграф 7.72).
Однако, несмотря на это, рассуждения коллегии, безусловно, заслуживают высокой оценки. Теперь, с учетом того, что истец обжаловал решение Коллегии, будем ждать что скажет Апелляционная коллегия ВС РФ. Надеюсь, это станет началом новой тенденции в практике российских судов и вопрос о прямом эффекте норм ВТО будет закрыт раз и навсегда.
