В последний день февраля Европейский Союз ввёл персональные санкции против 26 представителей российской элиты и компании СОГАЗ. Представилась возможность порассуждать об обосновании введённых ограничительных мер в отношении участников списка Forbes и причинах приятия столь странных решений.
Всё познаётся в сравнении
Когда США вводят санкции на сайте Министерства финансов появляется лишь идентифицирующая информация: ФИО, дата и место рождения, гражданство, адрес, а в квадратных скобках указывается основание закон Конгресса или указ президента, по которому произошло внесение в санкционный список. Обоснования причин такого шага на этой странице нет. У исполнительной власти США просто нет обязанности объяснять свои шаги, особенно в таких важных материях, как интересы национальной безопасности. В США эти интересы очень сильно превалируют над правами человека. Одновременно на другом разделе сайта появляется пресс-релиз, в котором указывается общие причины и кратко поясняется предпосылки и основания введения санкций против каждого лица. Это делается, чтобы ведомые Первой поправкой журналисты не замучали ведомство своими запросами.
Иное дело Европа. Высочайший стандарт прав человека. Общая внешняя политика и безопасность. Нет такого понятия как национальная безопасность. Есть интересы безопасности союза, но они не наделяют власти право нарушать гарантированные в союзе права человека. После появления Хартии ЕС об основных правах закреплённые в ней гарантии начали отзеркаливаться в обязанностях органов и учреждений ЕС. Одна из таких обязанностей требует от последних мотивировать все свои акты и решения и объяснять необходимость их принятия. Чем хуже это объяснение, тем проще ограниченному в правах лицу добиться победы в суде.
Поэтому при прочтении каждого нового нормативного акта ЕС об ограничительных мерах в глаза обязательно бросится пространное обоснование причин и оснований включения определённого лица в санкционный список.
Что написано пером не вырубить топором
Основанием составленного списка от 28 февраля выступил первичный Регламент ЕС 2014 года № 269 Об ограничительных мерах за действия, порывающие или угрожающие суверенитету, территориальной целостности или независимости Украины. Согласно данному нормативному акту в текущей редакции, под санкции может попасть любое физическое лицо, кто по мнению ЕС:
- ответственно, активно поддерживает или осуществляет действия или политику, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины, её стабильности или безопасности в Украине или препятствуют работе международных организаций в Украине, а также лица, связанные с ними,
- активно оказывает материальную или финансовую поддержку или получает выгоду от российских лиц, принимающих решения, ответственных за аннексию Крыма или дестабилизацию Восточной Украины, или
- проводит сделки и операции с сепаратистскими группировками на Донбассе Украины.
Для включения в санкционный список у Совета ЕС должны быть доказательства, как и почему определённое лицо соответствует одному из вышеуказанных критериев. Персональные санкции могут быть введены Советом Союза лишь при наличии задокументированных доказательств соответствия действий, высказываний или поведения лица указанному обоснованию.
Кто считается поддерживающим властный режим?
В середине 2011 года на слушаниях перед Апелляционной инстанцией Суда ЕС встал сложный вопрос, можно ли считать включение в санкционный список 16-летнего молодого человека, к тому же проживающего в другой стране, частью военной хунты Мьянмы, с которой ЕС борется посредством оружейного эмбарго и персональных санкций? Первая инстанция признала его таковым из-за статуса отца крупнейшего бизнесмена страны и близкого к правящему режиму. Привлечённый к делу Генеральный адвокат Суда ЕС выделил три категории лиц, в отношении которых могут вводиться ограничительные меры:
а) правители,
б) лица, связанные с правителями, в особенности лица, извлекающие выгоду из проводимой экономической политики,
в) члены семьи лиц, извлекающих выгоду из проводимой экономической политики.
Апелляционная инстанция согласилась с таким подходом, отменила решение первой инстанции: нужны доказательства того, что лицо в условиях режима пользуется преимуществами и извлекает из этого выгоды. Введённые ограничительные меры должны соответствовать целям актов ЕС и не противоречить им. Перечень лиц, связанных с режимом, не подлежит расширительному толкованию. В него должны включаться только лидеры режима и лица, связанные непосредственно с ними, тогда как включение родственников лиц, связанных с режимом, войдет в противоречие с прецедентной практикой Суда ЕС. Так было сформулировано правило, изменившее последующую политику введения адресных санкций: включение в список лица без предварительной оценки его действий и поведения является неправомерным. Благодаря этой норме во всех делах Суд ЕС стал требовать от ответчика документальных доказательств по каждой строчке обоснования санкций.
Курьёзы и вопросы списка
Список 28 февраля породил много вопросов. Почему один совладелец Шереметьево под санкциями, а его партнёр Александр Скоробогатько нет? Почему попал Усманов, но не попал Абрамович? В чём причина везения Владимира Потанина и чем можно обосновать чёрную полосу двух акционеров Альфа-Банка при отсутствии претензий к Герману Хану? Или чем так провинился Алексей Мордашов?
Ответ кроется в современной практике применения статьи 215 об ограничительных мерах из Договора о функционировании ЕС. Как ещё до Брексит на парламентских слушаниях в конце 2017 года при обсуждении законопроекта О санкциях и борьбе с отмыванием денег заявляли британские чиновники, одна Великобритания в одиночку наполняла не менее 60% санкционных списков ЕС. Страна обладала лучшей разведкой в тогдашнем ЕС и после 1 января 2021 года у оставшихся в союзе стран начались сложности.
В Брюсселе для стран-инициаторов действует правило: предлагаешь санкции обоснуй. Стандарт требует, чтобы включение в санкционный список устояло в Суде ЕС. Для этого на каждого фигуранта инициатором должно быть собрано досье, подтверждающее соответствие его фактической ситуации критериям из Регламента № 269. Однако небольшие страны, вроде прибалтийских, сталкиваются со сложностями при наполнении досье доказательствами, подтверждающими каждое предложение из обоснования, а чем хуже обоснование, тем больше шансы снять санкции через суд.
Особенности списка от 28 февраля 2022
Как минимум двое из включённых имеют гражданство стран ЕС: Геннадий Тимченко (Финляндия) и Пётр Авен (Латвия). Раньше подобное в ЕС не практиковалось. Это прямое нарушение нескольких статей упомянутой Хартии ЕС: запрет унижающего достоинство обращения (ст. 4), уважение собственности (ст. 17), недискриминация (ст. 21), право быть заслушанным до принятия по отношению к лицу меры индивидуального характера, влекущей для него неблагоприятные последствия (ст. 41), свобода передвижения по союзу и проживания (ст. 44). Например, в американском списке SDN c 20 марта 2014 года находятся оба брата Ротенберга. Однако под европейские ограничения в конце июля 2014 года попал только старший брат, Аркадий. Бориса спасло финское гражданство. Поэтому прошлогоднее получение португальского гражданства Романом Абрамовичем не спасёт его от европейских санкций.
Другая особенность Регламента ЕС № 336 и приложения 1 к нему включение в список представителей СМИ. До 2022 года ЕС подобное не практиковалось. Можно возразить, ведь Дмитрий Киселёв попал под санкции ещё в марте 2015 года. Но он туда был включён не как журналист, а как функционер государственного МИА Россия Сегодня, куда его на должность своим указом назначил лично президент. Ведущий Вести недели впоследствии пытался оспорить введённые меры в Суд ЕС, однако потерпел неудачу.
Только бизнес, ничего личного
Включение каждого из бизнесменов объясняется чиновниками Евросоюза активной поддержкой высших представителей российской власти, ответственных за аннексию Крыма и дестабилизацию на Украине.
Игорь Сечин записан европейскими бюрократами в олигархи: он из тех людей окружения В.В. Путина, кто получают финансовую выгоду и важные поручения в обмен на подчинение и лояльность. Президент поставил перед ним важные и сложные задачи и наградил руководством Роснефтью и огромным богатством. Роснефть Игоря Сечина привлекалась к финансированию виноградников дворцового комплекса под Геленджиком.
Петр Авен заявлен самым близким к президенту олигархом. Отдельно упоминается их задание с Михаилом Фридманом от Кремля содействовать снятию западных санкций, введённых против России. Причин попадания этих акционеров Альфа-Групп в список две: в ЕС нет лоббизма и непонятно, какая из 27 стран союза предложила ввести против них санкции, а какая помогла с обоснованием.
Алишер Усманов назван одним из любимых олигархов Путина. При этом он постоянный житель и налоговый резидент Швейцарии, кантон Во. Теперь транзит через стран ЕС ему запрещён. Кроме того, Швейцария присоединяется ко всем пакетам ограничительных мер ЕС против России. Как в скором времени Алишер Бурханович будет жить и платить налоги без банковского счёта? Отдельно ему вменяется изменение редакционной политики Коммерсант на прокремлевскую после покупки издания.
Только через 6 не полных лет был дан ход сведениям из расследования ICIJ Panama Papers про виолончелиста Сергея Ролдугина. По данным властей ЕС, он является одним из кошельков Владимира Путина.
Хуже всего с изложением причин и оснований применённых ограничительных мер со стороны Евросоюза обстоят дела у Алексея Мордашова. Санкции обоснованы долями Северстали в Банке Россия и Национальной Медиа группе. Но вряд ли скромный пакет размером 5,4% указанном банке будет истолкован в суде как контроль или доказательство вхождения бизнесмена в ближний круг президента. В обосновании включения идёт речь про деятельность указанного банка в Крыму, но нет ни слова про личный вклад самого Мордашова в крымские события или дестабилизацию на Украине. НМГ отсутствует в европейском санкционном списке, а связь с Юрием Ковальчуком и Николаем Шамаловым притянута откровенно за уши. В случае оспаривания Суд ЕС в таких случаях применяет 296(2) ДФЕС и исключает из списка.
На обжалование нормативных правовых актов ЕС есть 2 месяца, отсчитываемые с момента публикации в Официальном Журнале ЕС.
