Реакция на объявление Республикой Косово независимости в феврале 2008 года была весьма разнообразной: от полноценного признания до категорического и артикулированного отказа от признания. Одной из стран, прямо заявившей об отказе от признания была Испания, для которой вопрос односторонней сецессии является крайне болезненным[1]. Большинство же европейских стран поддержали заявление парламента Республики Косова о независимости. Евросоюз, как наднациональная организация не имеющий полномочий по признанию государств, сформулировал свою позицию в форме нейтрального (если не сказать пустого) заявления Совета по внешним отношениям Совета ЕС[2].
Казалось бы, что достигнута предельная ясность, а остальное вопрос переговоров. Но 18 марта 2019 года Европейская комиссия принимает решение о включении Республики Косово в состав членов Организации европейских регуляторов (инспекторов в другом переводе) в области электронной коммуникации (BEREC)[3].
BEREC была создана совместным Регламентом Европейского парламента и Совета ЕС 1211/2009 от 25 ноября 2009 года с целью развития регулирования рынка электронных коммуникаций[4]. В Регламенте о создании говорится, что BEREC не является ни учреждением Евросоюза ни юридическим лицом, а является площадкой взаимодействия национальных регуляторов. В состав этой организации могли входить только представители национальных регуляторов в сфере электронной коммуникации стран-членов ЕС, а также, на правах наблюдателей, представители регуляторов из стран, входящих в Европейскую экономическую зону, и стран-кандидатов в члены ЕС.
Однако 11 декабря 2018 года этот Регламент был заменен новым нормативным актом совместным Регламентом Европейского парламента и Совета ЕС № 2018/1971[5]. Новый документ фактически превратил BEREC из совещательного в наднациональный регулирующий орган[6], а кроме того, значительно расширил возможности для участия в BEREC представителей регуляторов из третьих стран независимо от их статуса в ЕС, но при условии наличия соответствующего соглашения между ЕС и такой страной (ст. 35 Регламента).
И вот, руководствуясь новыми правилами, Европейская комиссия решает включить в состав BEREC шесть западнобалканских стран: Албанию, Северную Македонию, Черногорию и Сербию (как кандидатов в члены ЕС), Боснию и Герцеговину и Косово (как потенциальных кандидатов в члены ЕС). В качестве соглашений, необходимых в соответствии со ст. 35 Регламента № 2018/1971, Комиссия сослалась на Соглашения о стабилизации и ассоциации (ССА), заключенные в разное время со странами бывшей Югославии. Здесь важно отметить, что статья 2 ССА, заключенного с Республикой Косово, предусматривает что само это соглашение не формирует признания Республики Косово как независимого государства Евросоюзом или любой из стран-членов Евросоюза[7]. Решение Европейской комиссии от 18.03.2019 предусматривало участие национального регулятора Косово в Совете Регуляторов, рабочих группах и Управляющем Совете BEREC.
Испании, как члену BEREC и стране, отрицающей юридическое существование Республики Косово, это очень не понравилось, и она подала в Европейский суд общей юрисдикции иск об отмене указанного Решения[8].
Доводы Испании:
1. Косово не может считаться третьей страной в понимании ст. 35 Регламента № 2018/1971, т.к. не является суверенным государством.
2. Комиссия нарушила ст. 35 Регламента № 2018/1971, т.к. отсутствует надлежащее соглашение между Косово и ЕС. Соглашение о стабилизации и ассоциации не может считаться надлежащим в понимании указанной нормы поскольку целью соглашения является принятие Республикой Косово норм и правил Евросоюза (acquis), а не участие в органах ЕС.
3. Комиссия нарушила процедуру принятия новых членов BEREC, т.к. могла совершать такие действия исключительно в случае наличия специально уполномочивающего соглашения, при том, что Комиссия не имеет полномочий самостоятельно устанавливать условия принятия новых членов BEREC.
Позиция Суда по каждому из доводов истца:
1. Суд разделяет по содержанию понятия state и country. Статья 35 Регламента № 2018/1971 также и Договор о функционировании Европейского союза говорит именно о third countries. А значит, рассуждает суд, органы ЕС могут заключать соглашения с образованиями other than States. В русском языке есть аналоги этих терминов страна и государство. Поэтому логику Суда по данному вопросу можно изложит так: помимо суверенных государств, полноправных субъектов международного права, существуют такие образования как страны, с которыми ЕС может вступать в различные международно-правовые отношения.
В качестве примеров, подкрепляющих данную мысль, суд приводит соглашения, подписанные ЕС с Организацией освобождения Палестины, Отдельной таможенной территорией Тайвань, Пэнху, Цзиньмэня и Мацзу, правительствами Специальных административных районов КНР. Да и с Косово на момент судебного разбирательства уже был подписан ряд совместных документов.
Таким образом, заключает суд, понятие страна гораздо шире понятия государство. Кроме того, страна может иметь собственные органы управления, включая регулятор в сфере электронной коммуникации. Следовательно утверждение Испании о том, что Косово не может считаться третьей страной в понимании ст. 35 Регламента № 2018/1971 не может быть признано обоснованным.
2. Суд указал, что статья 111 ССА с Косово содержит условие об усилении взаимодействия сторон в сфере электронной коммуникации с целью принятия Косово всех норм и правил Евросоюза в данной сфере. Поэтому данное соглашение является надлежащим основанием для принятия Косово в BEREC в смысле ст. 35 Регламента № 2018/1971.
3. Собственно этот довод истца прямо вытекал из второго довода и фактически сводился к тому, что для принятия решения о членстве страны в BEREC должно было существовать ещё одно соглашение с подробными полномочиями и процедурой. Суд отверг этот довод, т.к. наличие специального уполномочивающего соглашения, содержащего все условия принятия страны в BEREC (на необходимости которого настаивала Испания), делало бы бессмысленным само решение о таком принятии. Кроме того, ССА являлось достаточным основанием для вынесения оспариваемого Решения.
Представляется, что основным выводом из данного судебного спора может быть то, что непризнанные политические образования не должны полностью игнорироваться международным правом, а сами они могут включаться в систему международных отношений в качестве субъектов на том или ином уровне.
Я не могу говорить о том, насколько эта идея отражена в доктрине и практике международного права, но полагаю её важной для права национального.
Правоприменительная практика в России[9] демонстрирует гибкий подход к вопросу об участии частноправовых образований из непризнанных государств в гражданском обороте, а также признании юридической значимости за исходящими от таких государств документами. Этот подход находится в русле мировых тенденций, но, на мой взгляд, требует отражения в законодательстве.
То есть, законодатель должен определить возможность и критерии определения ситуаций, в которых в отсутствие политического решения о признании государства не препятствует полноценному признанию правовых последствий актов гражданского состояния, правосубъектности юридических лиц, регистрационных действий в отношении прав собственности и т.п., имеющих своё происхождение на территории непризнанного государства. Здесь вряд ли подойдёт терминологическое разделение на государства и страны, но возможно будет рациональным включение в законодательство термина непризнанные политические образования.
[1] https://www.euroresidentes.com/euroresiuk/news-spain/spain-will-not-officially-recognise
[2] https://euobserver.com/world/25684
[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019D0327%2805%29
[4] https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:337:0001:0010:EN:PDF
[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1971
[6] https://www.berec.europa.eu/en/berec/what-is-berec
[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2016.071.01.0003.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2016%3A071%3ATOC
[8]https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=231508&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=836384
[9]https://zakon.ru/blog/2020/10/30/deyatelnost_yuridicheskih_lic_zaregistrirovannyh_v_nepriznannoj_pridnestrovskoj_moldavskoj_respublik
