На прошлой неделе немного прояснилась ситуация с правовыми последствиями выхода России из Совета Европы (о двусмысленной ситуации, возникшей после решения Комитета министров СЕ от 16 марта 2022 года см. мой пост). Были опубликованы официальные разъяснения на этот счет Комитета министров СЕ и ЕСПЧ. Однако их выходу предшествовали некие политические действия в виде появившегося уже 17 марта комментария верховного представителя ЕС по иностранным делам и безопасности Ж. Борреля. Он выразил сожаление по поводу того, что граждане России будут лишены права на обращение в ЕСПЧ, и счел это очередным ограничением прав в России. Но это также был закамуфлированный упрек в сторону органов Совета Европы, где на 16 марта преобладал настрой немедленно и полностью отключить Россию от работы со всеми органами СЕ, включая ЕСПЧ (судя по ходу дебатов в ПАСЕ, европейцы правом граждан РФ на обращение в ЕСПЧ также были готовы пожертвовать, мол, все равно решения ЕСПЧ в России не исполняются).
Намек Ж.Борреля был правильно воспринят органами СЕ. ЕСПЧ, почувствовав, что у него появилось пространство для маневров, 22 марта 2022 г. принял крайне примечательное решение, у которого большая, на одну страницу, преамбула и всего лишь четыре коротких пункта по существу. Преамбула примечательна тем, что там есть ссылка не только на решение КМ СЕ от 16 марта об исключении России, но и на уведомление РФ от 15 февраля 2022 года о ее одностороннем выходе из СЕ и денонсации Европейской Конвенции (до этого момента сам факт направления этого уведомления полностью игнорировался на уровне СЕ).
Вкратце позиция Суда сводилась к следующему:
– Россия прекратит быть государством-участником Конвенции с 16 сентября 2022 года.
– ЕСПЧ остается компетентным рассматривать жалобы против Российской Федерации в отношении возможных нарушений Конвенции с ее стороны вплоть до этой даты.
– ЕСПЧ немедленно возобновляет производство по всем российским делам, находящимся на его рассмотрении, при этом оставляя за собой право снова вернуться к толкованию вопросов, связанных с прекращением членства РФ в ЕС, если такая надобность возникнет в ходе рассмотрения полученных им жалоб.
Эти формулировки означают, что Суд в своем толковании ст. 58 Конвенции (Денонсация) создал своеобразный микст из п. 1 и п. 4 этой статьи, основывая свою позицию на объекте и цели Конвенции как инструменте по защите прав человека. Напомним, что пункт 1 исходит из того, что государство может выйти из Конвенции (ее денонсировать) только по истечении шести месяцев после направления соответствующего уведомления Генеральному секретарю СЕ. В свою очередь, п. 4 ст. 58 Конвенции говорит, что любое государство, которое перестает быть членом Совета Европы, на тех же условиях перестает быть и стороной Конвенции.
Здесь требуются некие пояснения. Дело в том, что на момент обсуждения текста Европейской конвенции не было уверенности в том, что ее ратифицируют все государства-члены СЕ, как и в том, что ратифицировавшие Конвенцию государства не выйдут из нее спустя какое-то время. Иными словами, членство государства в СЕ давало ему право (но не обязанность) ратифицировать Конвенцию, и право выйти из нее, но не ранее чем 5 лет после ратификации, оставаясь при этом членом СЕ (эта процедура как раз и описывалась в п. 1 ст. 58). А вот прекращение членства государства в СЕ (добровольное или принудительное) влекло за собой неминуемое прекращение действия Конвенции на условиях выхода (п. 4 ст. 58), отсылая тем самым к статьям 7 (добровольный выход) и 8 (исключение из СЕ) Устава СЕ. Сама же формулировка об исключении государства из СЕ стала отражением бытовавших в то время опасений, что та или иная страна Западной Европы уйдет в социалистический лагерь в результате победы коммунистов на выборах.
Кстати, надо отметить, что одним из неожиданных и немногих плюсов беспрецедентной ситуации с прекращением членства России в СЕ стало неожиданное осознание европейцами неприятной для них реальности, в которой из всех существующих в мире региональных организаций только у Совета Европы есть возможность исключения какого-либо государства из своего состава (такого нет ни в ООН, ни в ВТО, ни даже в Европейском Союзе). Равно как только в Европейской конвенции есть возможность насильственного прекращения участия в ней государства помимо его воли (этого нет в Американской и Африканской конвенциях о правах человека). Более того, Комитет по правам человека, созданный в рамках Пакта о гражданских и политических правах, заявил в ответ на желание Северной Кореи выйти из Пакта, что даже добровольный выход в принципе не возможен в силу его специфики как универсального договора о правах человека. На этом фоне существующий в СЕ механизм принудительного отключения государства от региональной системы защиты прав человека смотрится сущей архаикой, серьезно компрометирующей ее авторитет. Неслучайно уже сейчас раздались голоса о необходимости срочно внести соответствующие изменения в Конвенцию, устранив саму возможность автоматического прекращения действия Конвенции в случае исключения какого-либо государства из СЕ.
Возвращаясь к мнению ЕСПЧ, можно отметить, что Суд в своем толковании ст. 58 исходит из того, что исключение (или выход) государства из Совета Европы не равнозначен автоматическому прекращению действия для этого государства Конвенции как международного договора. Оставив Комитету министров и России решать вопрос о том, вышла ли Россия добровольно по ст. 7 Устава или же ее исключили по ст. 8, Суд подошел по-своему к решению вопроса о действии Конвенции после 16 марта 2022 г.
После такой мягкой фронды со стороны Суда и недовольства со стороны Ж. Борреля, Комитету министров СЕ ничего не оставалось, как уточнить свою позицию. В документе от 23 марта 2022 г. о правовых и финансовых последствиях прекращения членства России в Совете Европы, КМ СЕ соглашается с тем, что Конвенция будет действовать для России до 16 сентября 2022 г. Также уточняются и другие детали. Во-первых, России предписывается уплатить взнос за 2022 г. (это 34 млн евро) в пропорции к периоду с 1 января по 15 марта (это порядка 7 млн евро). Во-вторых, Комитет министров СЕ как орган, осуществляющий контроль за исполнением решений ЕСПЧ, считает, что Россия обязана исполнить все решения ЕСПЧ, уже вынесенные или которые будут вынесены в отношений действий России, совершенные до 16 сентября 2022 года. Кроме того, Россия, по мнению КМ СЕ, обязана присутствовать на тех заседаниях КМ, где будут рассматриваться вопросы исполнения Россией решений ЕСПЧ, однако без права принимать участие в обсуждении этих вопросов и без права голоса.
Эти разъяснения ЕСПЧ и КМ СЕ тем не менее вызывают два вопроса.
Первый вопрос на сколько по времени растянется такой вариант расставания России с ЕСПЧ. Здесь мы можем для начала ориентироваться на усредненные цифры деятельности ЕСПЧ по российским жалобам. Последние три года количество жалоб из России в среднем составляет 10 тысяч в год. При этом ЕСПЧ в год выносит примерно 200 решений по существу в отношении жалоб российских заявителей, то есть неприемлемыми признаются 98% процентов получаемых Судом жалоб (увы, суровая правда жизни, тщательно замалчиваемая правозащитниками и адвокатским сообществом см. мой пост).
Исходя из цифры в 18 тыс. уже накопленных на 16 марта 2022 года в ЕСПЧ жалоб из России, можно предположить, что до рассмотрения по существу из них дойдет лишь 360. Однако есть другой фактор средняя скорость рассмотрения от получения жалобы до вынесения решения по существу составляет от 3 до 5 лет. Конечно, Суд может несколько перестроить свою работу по российским делам, доведя цифру неприемлемых жалоб до 99% или до 99,99% и увеличить число ежегодно выносимых по России решений и скорость их рассмотрения. Но, во-первых, у любого суда есть свои организационные пределы по количеству рассматриваемых им дел (если, конечно, не победит желание подойти ко всему формально и отправить все быстро в шредер). Во-вторых, в эти расчеты неизбежно вмешается другой фактор пока не ясное количество жалоб, которое Суд получит в отношении действий России в период до 16 сентября 2022 года. Драйверами здесь будут выступать, с одной стороны, события на Украине, которые, как рассчитывает все тот же Ж. Боррель, вызовут вал обращений в ЕСПЧ на действия России (именно ожиданием этого вала как еще одного средства давления на Россию и вызван его упрек в адрес КМ СЕ, а не абстрактной заботой о правах российских заявителей). С другой стороны, можно также ожидать мощную PR-компанию со стороны российских адвокатов среди своих клиентов, мол, хватай мешки, вокзал отходит, чтобы убедить их вскочить в последний вагон уходящего поезда. Все это легко может привести к удвоению или даже утроению ежегодных цифр получаемых жалоб. Здесь надо отметить, что фраза в отношении действий России в период до 16 сентября 2022 года означает, что жалобы будут поступать по мере исчерпания заявителями внутренних средств защиты, плюс 4-месячный пресекательный срок. Иными словами, жалобы будут поступать весь 2022 г. и, я уверен, также весь следующий год. В этом случае Суд с его сегодняшней скоростью закончит рассматривать российские жалобы только к концу 2020-х годов.
Второй немаловажный вопрос состоит в возможной реакции России на эти разъяснения ЕСПЧ и КМ СЕ. Не уверен, что Россия согласится с предложением заплатить 7 млн евро и предписанием присутствовать молчаливо и без права голоса на заседаниях КМ при рассмотрении вопросов исполнения решений ЕСПЧ по российским делам (и правда сомнительное удовольствие). Однако, помимо этого, все равно придется принципиально решать вопрос участия России при рассмотрении в ЕСПЧ полученных жалоб российских заявителей и исполнения вынесенных по ним решений. Просто запретить гражданам направлять жалобы в ЕСПЧ, а Суду их принимать и рассматривать, Россия не может.
Пока же у России нет полностью сформировавшейся позиции по этим вопросам. С одной стороны, МИД заявил, что все решения, вынесенные до 15 марта 2022 г., будут исполнены, оставив при этом за скобками вопрос об исполнении решений, появившихся после этой даты. При этом спустя несколько дней тот же МИД не отказал себе в удовольствии прокомментировать приведенные выше слова Ж. Борреля, обратив его внимание на грубые нарушения Устава СЕ при принятии решения о прекращении членства России и на разницу между ст. 7 и ст. 8 Устава СЕ. То есть мы все же считаем, что Россия вышла из Совета Европы сама приняла решение денонсировать Конвенцию тоже самостоятельно. Тогда надо ориентироваться на предусмотренные Конвенцией 6 месяцев ожидания. На сегодня, судя по сообщениям из Генеральной Прокуратуры, принято решение исходить именно из этого и вести работу с ЕСПЧ в обычном режиме. Это значит, что Россия участвует в качестве ответчика при рассмотрении российских жалоб в ЕСПЧ, судья от России М. Лобов принимает участие в заседаниях палаты и Большой Палаты ЕСПЧ при рассмотрении российских дел, благо ситуация с его полномочиями так же определилась действуют тоже до 16 сентября 2022 года, исходя из правила ст. 20 Конвенции , что в состав Суда входят по одному судье от каждого государства-участника Конвенции (а не Совета Европы). Также до 16 сентября исполняются в обычном порядке все решения ЕСПЧ, вынесенные в отношении России. Но что будет дальше?
Если все же Россия считает, что она сама вышла из СЕ по ст. 7 Устава, то тогда надо согласиться с точкой зрения ЕСПЧ, что Россия будет считаться участницей Европейской конвенции до 16 сентября 2022 года со всеми вытекающими последствиями в виде всех новых полученных жалоб, в том числе и после 16 сентября, их рассмотрения и исполнения. Другой вариант состоит в том, чтобы хлопнуть дверью и полностью игнорировать все решения ЕСПЧ в отношении России, вынесенные после 16 сентября 2022 г в части их рассмотрения и исполнения. Выбор непростой, и пока нет уверенности в том, какой именно вариант будет выбран. Кроме того, непонятно, как применять после 116 сентября 2022 г положения российского законодательства о том, что решения ЕСПЧ являются одним из оснований для пересмотра уже вступивших в силу судебных решений. Вопросов очень много, затронутыми оказываются права и интересы тысяч человек, и думается, что в этой ситуации будет необходимо какое-то разъяснение от КС РФ по этим вопросам.
Однако, по моему мнению, простой отказ исполнять решения, появившиеся уже после 16 сентября 2022 года, только зацементирует уверенность КМ СЕ в том, что они все сделали правильно, исключив Россию, пусть даже ценой грубого нарушения Устава СЕ (из каждого угла будут звучать аргументы, что Россия в любом случае ничего не исполнила бы). Может быть, все-таки не стоит своими не предусмотренными Конвенцией действиями так активно помогать Комитету Министров СЕ выбираться из той правовой ловушки, которую он сам себе создал, и все же показать здесь свою приверженность обязательствам даже не перед другими странами Совета Европы, а перед собственными гражданами.
В завершение хочу вернуться к мысли о том, что только в Совете Европы существует процедура исключения государства из этой организации. Это действительно так, поэтому все разговоры об исключении России из ООН, ВТО или G20 не имеют под собой никакой правовой основы и носят чисто пропагандистский характер. Уходить же из ВТО самим, как предлагает новый законопроект, внесенный рядом депутатов, значит пускать насмарку все 15 лет переговоров о вступлении ВТО, и уже навечно обрекать себя на пребывание вне этой организации, лишившись права хоть как-то влиять на разработку правил международной торговли. После Крыма и Украины обратно нас уже в ВТО никогда не возьмут. Лучшего подарка Западу в виде собственного выхода из ВТО трудно даже представить.
