Для кого-то ответ на этот вопрос чуть ли не очевиден. Ну правда, не могли ж они там в конце концов ошибиться??! Не все так просто. Давайте посмотрим, почему.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти, был подписан Президентом России 14 марта 2020 г. и незамедлительно опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации.
Закон существенно сместил центр тяжести верховной власти в еще большую сторону главы государства, поставив тем самым вопрос о нарушении органики положений Конституции РФ. Впервые в истории новой России нормы глав 3-8 Конституции в измененном их виде стали серьезно и предметно противоречить главам 1 и 2 Конституции (фундаментальным нормам), а процедура принятия Закона отличилась несостыковкой с правилами главы 9 Конституции.
Как известно, Закон вступал в силу поэтапно, в так называемом особом порядке:
- положения Закона об условиях вступления в его силу и положения Закона о возложении на Конституционным Судом РФ обязанности проверить предусмотренные Законом поправки на соответствие главам 1, 2 и 9 Конституции – вступили в силу 14 марта 2020 г.
- нормы Закона о порядке общероссийского голосования, следовавшего за опубликованием Закона – вступали в силу со дня дачи Конституционным Судом РФ положительного заключения,
- собственно поправки к главам 3-8 Конституции, содержащиеся в Законе – вступали в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования при условии поддержки поправок большинством голосовавших избирателей.
Схема вступления конституционных поправок в силу создала прецедент – принятые поправки к Основному закону страны ранее не становились предметом юрисдикции Конституционного Суда РФ, они вступали в силу по прописанному в главе 9 Конституции варианту, для которого принятие двумя палатами федерального парламента и одобрения парламентами не менее чем двух третей субъектов федерации было достаточно. Прецедент этот породил две дополнительные стадии вступления конституционных поправок в силу: проверку Конституционным Судом РФ их соответствия главам 1, 2 и 9 Конституции и общероссийское голосование поправок.
О второй дополнительной стадии мы сейчас говорить не будем – её оригинальность заслуживает отдельного обсуждения. Пока мы остановимся только на проверке поправок КС России.
История ушедшего года показала, что поправки прошли проверку Конституционного Суда РФ за один день, впоследствии были поддержаны большинством проголосовавших избирателей и вступили в силу 4 июля 2020 г.
Получается, до сего времени действовала прежняя редакция Конституции. Попробуем в нее вновь заглянуть и внимательно просмотреть нужные нам нюансы.
Статья 125 Конституции в прежнем её виде определяла следующее:
1. Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей.
2. Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ,
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ,
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ,
г) не вступивших в силу международных договоров РФ.
3. Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти,
б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ,
в) между высшими государственными органами субъектов РФ.
4. Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
5. Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции Российской Федерации.
6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.
7. Конституционный Суд РФ по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Статья 126 Конституции предписывала:
Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
А статья 128 Конституции в своей части 3 предусматривала:
Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Внимательное системное восприятие всех этих статей рождает вывод о некой противоречивости статьи 125 и части 3 статьи 128. Риторика статьи 125 такова, что будто бы она определяет закрытый перечень полномочий Конституционного Суда РФ, чем вступает в несогласие с частью 3 статьи 128, а слог статьи 126, напротив, содержит весьма пространное описание компетенции Верховного Суда РФ, что органично дополняется частью 3 статьи 128. И поскольку Конституция не могла сама по себе содержать исчерпывающий набор норм об этих высших судах, требовалось принятие федеральных конституционных законов в развитие данных конституционных норм, т.е. законов о Конституционном Суде РФ и Верховном Суде РФ.
Вместе с тем авторы изначального конституционного текста 1993 г., на наш взгляд, несколько неточно изложили правило части 3 статьи 128 (за все время существования она изменялась только в части исключения упоминания о Высшем Арбитражном Суде РФ, другие слова оставались на прежних местах), чем породили неопределенность в вопросе о том, какое именно слово (словосочетание) или все три относятся к Конституционному Суду РФ.
В части 3 статьи 128 говорится о:
– полномочиях
– порядке образования
– порядке деятельности
федеральных судов, к коим относится Конституционный Суд РФ тоже.
Возникает вопрос: если статья 125 Конституции содержит компетенцию Конституционного Суда РФ, то зачем употреблять слово полномочия применительно к Конституционному Суду РФ в части 3 статьи 128, ведь это излишне? Или нет? С остальными двумя составляющими (порядком деятельности и порядком образования) ясно – они действительно нуждались в регламентации на уровне закона применительно к Конституционному Суду РФ, а вот первая составляющая (его полномочия) разве нуждалась в специальном отражении в законе? А если и нуждалась, то только в аспекте детального развертывания перечня полномочий, который уже был и так определен статьей 125.
Видимо авторы конституционного текста в 1993 г., что называется, сплошняком перечислили все федеральные суды в части 3 статьи 128 и не подумали, что слово полномочия применительно к Конституционному Суду РФ при наличии живой и исчерпывающей статьи 125 вызовет затруднения.
Теория права нас учит воспринимать нормативный акт в единстве всех его положений (разделов, текстов, страниц и тд.). Нельзя толковать одни нормы в отрыве от взаимосвязанных с ними других норм. Конституция России уникальна в этом случае – отдельное её положение вовсе нельзя толковать в отрыве от остальных её положений, поскольку все нормы, по идее, проистекают из глав 1 и 2 и по юридической силе им подчинены.
Системное толкование статьи 125 и части 3 статьи 128 (в аспекте Конституционного Суда РФ) дает сделать такой вывод – слово полномочия в части 3 статьи 128 к статусу Конституционного Суда РФ относиться не может, иное просто нивелирует статью 125, которая и так четко предписывает компетенцию этого суда. Да, статья 125 не оговаривает конкретные полномочия, например, Председателя Конституционного Суда РФ, его заместителей, но эти лица – не суд в целом, а лишь его составные – должностные лица, да, статья 125 не предусматривает полномочия суда по организации внутренней деятельности и пр. – но этого и не требуется – порядок организации и порядок деятельности Конституционного Суда РФ устанавливаются законом. Статья 125 четко определяет внешнюю компетенцию Конституционного Суда РФ как своеобразного гаранта конституционного порядка, потому в достаточной мере описывает его возможности в области федерального нормоконтроля.
При таких обстоятельствах просится еще один вывод: все, что прописано в Федеральном конституционном законе О Конституционном Суде РФ и выходит за рамки статьи 125 Конституции РФ – ничтожно, поскольку противоречит единому регулятивному смыслу системной взаимосвязи статьи 125 и части 3 статьи 128 Конституции.
Значит, законодатель не мог и не может в Федеральном конституционном законе О Конституционном Суде РФ, по сути, прописывать дополнительные полномочия Конституционного Суда РФ, поскольку нарушает этим или нарушит выявленный единый регулятивный смысл и обесценит статью 125 Конституции.
Теперь посмотрим на редакцию статьи 3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ, действовавшую на 14-16 марта 2020 г. (ред. от 29.07.2018 № 1-ФКЗ). В данной статье излагаются все полномочия Конституционного Суда РФ, в том числе из статьи 125 Конституции.
Так, пункты 1-5 части 1 статьи 3 этого закона полностью воспроизводили положения статьи 125 Конституции РФ, пункт 6 – констатировал право законодательной инициативы Конституционного Суда РФ по вопросам своей компетенции, которое и так следовало из части 1 статьи 104 Конституции, в том числе в прежней её редакции. А вот пункты 5.1 и 7 – излишества, вышедшие за пределы статьи 125 Конституции. Рассмотрим их подробнее.
В соответствии с ними Конституционный Суд РФ:
5.1) проверяет на соответствие Конституции РФ вопрос, выносимый на референдум РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, регулирующим проведение референдума РФ,
<,…>,
7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами, может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
В числе полномочий Конституционного Суда РФ они появились в разное время: пункт 7 – изначально, в первой редакции закона, а пункт 5.1 – в период очередного президентства В.В. Путина.
Прописывая в пункте 7 дополнительные полномочия Конституционного Суда РФ со ссылкой на Федеративный договор, федеральные конституционные законы и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, законодатель уже в 1994 г., принимая Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде РФ, вышел за пределы статьи 125 Конституции [1].
Ну а дополняя статью 3 этого закона новым пунктом 5.1, законодатель в 2014 г. продолжил порочную практику, необоснованно придумав для процедуры всероссийского референдума некую проверку конституционности выносимого на голосование вопроса [2].
Соответственно, пункты 5.1 и 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ противоречат единому регулятивному смыслу системной взаимосвязи статьи 125 и части 3 статьи 128 Конституции, поскольку добавляют этому суду дополнительные полномочия, не оговоренные Конституцией.
Толкуя статью 125 Конституции по запросам Законодательного Собрания Карелии и Государственного Совета Коми, в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П Конституционный Суд РФ назвал себя особым органом правосудия, единственным, который управомочен проверять конституционность указанных в статье 125 Конституции нормативных актов и признавать их недействующими в отличие от иных судов – Верховного Суда РФ, других судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов, но об объеме своих полномочий в целом не высказался.
Таким образом, вопрос нетипичного противоречия статьи 125 и части 3 статьи 128 Конституции по сей день не решен, заморожен противоестественным регулированием на уровне Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ и по сути легализован продолжительным временем.
Вернемся к главному вопросу, ответ на который теперь будет прост: вправе ли был Конституционный Суд РФ проверять конституционность закона РФ о поправке к Конституции РФ? Такого полномочия из статьи 125 Конституции не следовало, а значит, был не вправе.
Более того, даже если закрыть глаза на выявленную противоречивость статьи 125 и части 3 статьи 128 Конституции (с которой, возможно, кто-то решит поспорить), на несоответствие пункта 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ статье 125 Конституции, то все равно по устоявшемуся, пусть и противоестественному порядку функционирования Конституционный Суд РФ не был вправе проверять на соответствие главам 1, 2 и 9 Конституции принятые поправки к главам 3-8 Конституции – такое право не следовало ни из самой Конституции, ни из федеральных конституционных законов, в том числе базового – Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ, ни из Федеративного договора, которого, к слову сказать, уже не существует, ни из договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федерального центра и органами субъектов федерации.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти возложил на Конституционный Суд РФ ситуативную обязанность (ad hoc) проверить предусмотренные этим же законом поправки вопреки статье 125 Конституции РФ и статье 3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ – эти статьи на 14 марта 2020 г. не предусматривали, что дополнительное полномочие Конституционного Суда РФ может породиться законом РФ о поправке к Конституции. Этот вид российского закона по своему предназначению не может по идее создавать ситуативные полномочия для органов власти, потому как решает иную задачу – актуализацию Конституции.
Президентское окружение, тщательно планируя конституционную реформу, могло бы первоначально изменить хотя бы Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде РФ, дополнив его статью 3 (часть 1) каким-нибудь пунктом 1.1 с новым полномочием КС России о проверке законов РФ о поправках к Конституции, а потом уже запускать основной этап реформы – проведение поправок через парламент, их подписание и проверку… Но этого не сделало. Торопилось что ли?
Наспех проведенная по известным причинам конституционная реформа 2020 года, вероятно, не ставила себе в задачу качественное и убедительное закрепление поправок как кирпичей в стене Конституции. Обидно. Сами себя выхлестали, получается. Теперь у несостоятельности поправок есть еще один аргумент – процедура их принятия не основывалась на действующих нормах, а была в отрыве от них и в противоречии с ними, особенно в аспекте нормоконтроля Конституционного Суда РФ.
Примечательно, что статья 125 Конституции РФ (в редакции, действовавшей до 4 июля 2021 г.) и статья 3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ (в редакции, действовавшей до 9 ноября 2020 г.) не предусматривали, что КС России проверяет конституционность федеральных конституционных законов, он в принципе на то не имел права [3], видимо потому, что в силу части 1 статьи 108 Конституции федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, и выступают особыми законами федерального уровня, откровенно говоря, продолжающими прямое конституционное регулирование определенных вопросов (федеральный референдум, режим военного положения, режим чрезвычайного положения, принятие в состав федерации нового субъекта федерации, образование нового субъекта федерации, изменение статуса субъекта федерации, устройство и статус федеральных судов, статус федерального правительства, статус федеральных флага, герба и гимна, статус федерального омбудсмена, статус Конституционного Собрания). В этой связи эти законы идейно не могли подпадать под юрисдикцию КС России, так как не могли дисквалифицироваться им как нормативные акты, потому как дополняли конституционное регулирование важнейших аспектов деятельности федеративного государства. Прежняя редакция Конституции дозволяла только остальным нормативным регуляторам (простым федеральным законам, основным и простым законам субъектов федерации, подзаконным нормативным актам высших органов, федеративным договорам и пр.) становиться предметом проверки Конституционного Суда РФ. А они, как известно, не должны противоречить федеральным конституционным законам.
Теперь, в действующих редакциях, статья 125 Конституции и статья 3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ предписывают Конституционному Суду РФ проверять конституционность и вступивших в силу федеральных конституционных законов, и принятых обеими палатами парламента проектов федеральных конституционных законов, и даже проектов законов о поправке к Конституции РФ – до их подписания Президентом РФ. Получается, с введением этих возможностей особенный статус федеральных конституционных законов, как и законов о поправке к Конституции РФ сильно пошатнулся – изначально заложенная в Конституции в 1993 г. идея самости федеральных конституционных законов и поправок к Конституции пострадала.
Разве может суд, пусть даже высший орган конституционного контроля, проверять конституционность поправок к Конституции (её главам 3-8), которые по сути актуализируют её же положения? То обстоятельство, что поправки к Конституции передаются на проверку до их подписания Президентом, не снимает проблемность вопроса. Ведь поправки к Конституции (её главам 3-8), принятые обеими палатами федерального парламента и одобренные парламентами не менее чем двух третей субъектов федерации, по смыслу фундаментальной главы 9 Конституции становятся таковыми в момент одобрения парламентом последнего субъекта федерации, с которым достигается это число – две трети субъектов федерации, и никаких более процедур легализации не требуют, тем более потенциально возможной проверки на конституционность. Конституционный Суд РФ не имеет никакого права судить конституционный текст, в том числе поправки к нему, потому как они после одобрения парламентами двух третей субъектов федерации становятся неотъемлемыми частями этого текста. Где такое вообще видано?
В статье 136 Конституции четко сказано:
Поправки к главам 3 – 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
Иными словами, как только одобрил последний региональный парламент из необходимого их количества, все, поправки вступают в силу. И подпись Президента ключевой роли тут не играет, не говоря уже о проверке на конституционность.
Как мы увидели уже, по замыслу первоначальной редакции Конституции (1993 г.) федеральные конституционные законы как акты, дополняющие прямое конституционное регулирование, не должны были судиться Конституционным Судом РФ. Вероятно авторы Конституции усматривали в этих особых законах такую же неприкосновенность, как у норм самой Конституции. А сейчас, выходит, можно любой ФКЗ и любую поправку к Конституции заблокировать Президенту через обращение в Конституционный Суд РФ, который, как известно, формируется по представлению Президента вовсе недемократической палатой парламента – Советом Федерации, где теперь способны заседать дополнительно 30 назначенцев главы государства.
Включение в юридискцию Конституционного Суда РФ поправок к Конституции не просто подорвало органику жизни Основного закона, но и разделило его как единый регулятор на две части: первую, которая никоим образом не может проверяться Конституционным Судом, и вторую, которая теперь может контролироваться Конституционным Судом. И выходит, что зона неприкосновенных и безоговорочно охраняемых Конституционным Судом положений сократилась до глав 1, 2 и 9 Конституции. Высшая юридическая сила остальных же глав (3-8) фактически уничтожена.
Конституционная конструкция России дала ряд весьма заметных трещин. Вряд ли они гарантируют долгосрочность существования сложившегося режима. Остается только ждать. Но пока мы ждем, российское право как выстраданная веками данность тихо умирает, а цивилизация отечественного правосознания откатывается на десятилетия назад. И мы не просто утрачиваем достигнутые позиции, а теряем самое драгоценное в развитии общества и государства – время.
_________________
[1] Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ О Конституционном Суде Российской Федерации, опубликован в Российской газете 23 июля 1994 г. N 138-139
[2] Федеральным конституционным законом от 4 июня 2014 г. N 9-ФКЗ часть первая статьи 3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде Российской Федерации дополнена пунктом 5.1
[3] Авакьян С.А. Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2020. № 3. С. 7-32.
