Реформа местного самоуправления столкнулась с большими сложностями, которые, вероятно, оказались для его инициаторов неожиданными на фоне того, как легко прошел все законодательные этапы Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации (кстати инициаторы у законопроектов одни и те же – сенатор РФ А.А. Клишас, депутат Государственной Думы ФС РФ П.В. Крашенинников).
После первого чтения законопроект № 40361-8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти[1] вызвал широкий резонанс у научного, экспертного сообщества, а также среди представителей местного самоуправления.
Одно из подтверждений этому ряд экспертных круглых столов по законопроекту, которые проводились 20.01.2022, 27.01.2022, 03.02.2022, Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления на YouTube-канале VARMSU.
Аналогичные обсуждения состоялись и на других площадках, а также в большинстве субъектов федерации.
Вторым показателем широкого резонанса является продление сроков рассмотрения законопроекта. Изначально срок поправок был установлен на 23.02.2022, после чего он был продлен до 20.05.2022. Вряд ли в данном контексте на увеличение сроков рассмотрение законопроекта оказала сильное влияние СВО, поскольку мнение о необходимости продления периода для представления поправок звучало уже накануне.
Третьим показателем, является огромное количество поправок к законопроекту, о которых и предлагается поговорить в этой статье.
20.05.2022 Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству разместил две таблицы поправок, которые озаглавлены как Поправки к проекту федерального закона № 40361-8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, часть 1[2].
В рамках этих таблиц представлено 17 поправок, рекомендованных к принятию и 32 поправки рекомендованных к отклонению.
Общее количество поправок к законопроекту как утверждает председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников (по совместительству инициатор законопроекта) составляет более 700.
То есть в первой части обработано менее 10% поправок.
Причем некоторые поправки к законопроекту, скорее всего, вовсе не попали в эту статистику, поскольку были направлены в комитет субъектами, которые законодательной инициативой не обладают отдельными общественными объединениями, учеными, неравнодушными муниципальными служащими, депутатами и главами.
Таким образом, процесс принятия законопроекта может существенно затянуться.
Это связано еще и с тем, что из тех 17 поправок, которые рекомендованы к принятию 3 поправки предложены самими авторами законопроекта А.А. Клишасом и П.В. Крашенниковым. Еще пять поправок единолично предложил сам Павел Крашенников.
Поправки от остальных депутатов чаще всего учтены частично в поправках, которые предложили инициаторы законопроекта.
А вот среди отклоненных поправок нет ни одной, которая была бы предложена авторами законопроекта.
Рассматривая более подробно поправки, которые рекомендованы к принятию, что-то интересное найти достаточно сложно, в большинстве случае, это точечные косметические поправки, которые на существо местного самоуправления не влияют.
Среди рекомендованных поправок, лишь одна, является действительно важной, это закрепление невозможности возлагать на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий.
Эту поправку предложили независимо друг от друга три субъекта законодательной инициативы группа депутатов А.Г. Нечаев, С.В. Авксентьева, Г.К. Арапов, О.Ю. Леонов, далее Законодательное Собрание Оренбургской области, а также депутат Государственной Думы А.Н.Диденко (является, кстати, председателем Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению).
Авторы законопроекта предлагали закрепить абстрактную возможность устанавливать федеральными законами перечень случаев, при которых муниципальные образования должны были бы финансировать расходы на исполнение полномочий государства или же своих коллег из других муниципальных образований.
В итоге отказ от такого регулирования можно было бы записать в достижения правотворцев, однако в действующем законе ровно такое правило уже установлено (ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации). Получилась своеобразная контрреформа, хотя и полезная хуже не сделали.
Вопрос только в том, почему изначально авторы законопроекта решили рассматривать концептуальную возможность возлагать на муниципальные образования обязанность финансирования полномочий государства.
А вот среди отклоненных поправок ситуация уже куда интереснее, хотя существенных отклоненных поправок показали пока не очень много.
Начать можно с предложений вернуть в текст законопроекта уже понятное всем словосочетание вопросы местного значения (это словосочетание еще и напрямую вытекает из части 1 статьи 130 Конституции РФ) вместо неповоротливой и непонятной конструкции вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Логика замены устоявшегося словосочетания на что-то новое, при этом без замены содержания, выглядит как имитация бурной деятельности, какую практическую пользу это принесет, кроме необходимости заменять в законодательстве слова вопросы местного значения на слова вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решительно не понятно.
Второе интересное предложение это попытка вернуть статью содержащую основные термины и понятия, с таким предложением вышли независимо друг от друга несколько субъектов законодательной инициативы, предложив в общей сложности 3 варианта видения этой статьи.
Идея отказа от единой статьи, где были бы раскрыты основные понятия и термины закона обосновывается Павлом Крашенниковым следующим образом: В 1990-х гг., когда существовала такая практика, была новая реальность и нужно было объяснять те или иные понятия. Сейчас система законодательства уже выстроена, поэтому мы можем давать определения через правовую норму [3].
Еще одна интересная поправка, предлагала закрепить принцип недопустимости подчинённости органов и должностных лиц местного самоуправления государственной власти.
Вполне естественно она оказалась в списке отклоненных, поскольку единая система публичной власти закреплялась в Конституции, чтобы государственная власть имела влияние на местное самоуправление, как сказал сам Павел Крашенников, комментируя эту поправку: иначе с них [глав муниципальных образований] нельзя будет спрашивать[4].
Остальные поправки вновь носят в большой степени косметический характер.
Самое интересное в реформе местного самоуправления нас еще ждет впереди более 600 поправок.
Но общая тенденция уже вырисовывается.
Есть некая идея местного самоуправления в государственной вертикали видение законопроекта от Павла Крашенинникова, как автора законопроекта и председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, который будет до конца отстаивать свою позицию.
И есть идея либерализации, свободы/автономии местного самоуправления, у которой нет пока не виден ярко выраженный лидер, хотя, вспоминая выступления по законопроекту в первом чтении, выступления на различных площадках, активным противником государственников являлся А.Н.Диденко. С трибуны Госдумы ему отчасти вторили коммунисты и справороссы, но за пределами зала заседаний парламента они не были столь активны.
Проявило себя и третье крыло консерваторов, оно представлено заместителем председателя комитета Госдумы по региональной политике Сарданой Авксентьевой и ее однопартийцами (Новые люди) они полагают, что нынешние кризисные времена это не лучшее время для того, чтобы создавать еще больше вызовов и организовывать глобальную перестройку местного самоуправления. Эта позиция пока выглядит наиболее слабой, хотя с учетом того, как разворачивается санкционное давление и идет СВО, вполне вероятно, что Правительство не захочет создавать очаги напряженности внутри страны и отложит реформу в дальний ящик.
В итоге с точки зрения противоречий и политической борьбы реформа местного самоуправления представляется весьма интересной.
Как думаете, что ждет нас дальше?
[1] Законопроект № 40361-8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти // СОЗД ГАС Законотворчество. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8
[2]Поправки к проекту федерального закона № 40361-8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, часть 1 // Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству. 20 мая 2022. URL: http://komitet2-10.km.duma.gov.ru/Novosti_Komiteta/item/28484356/
[3] Мухаметшина, Е. Депутаты поспорили о поправках ко второму чтению в законопроект о местном самоуправлении // Ведомости. 24 мая 2022. URL https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2022/05/23/923299-deputati-posporili-popravkah.
[4] Там же.
