Реформа местного самоуправления – 2022: Россия перекраивает муниципалитеты. Разумно ли?

16 декабря 2021 г. в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 40361-8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, авторами которого выступили сенатор А. Клишас и депутат П. Крашенинников.

24 января 2022 г. законопроект принят Государственной Думой в первом чтении. Планируется, что рассмотрение во втором чтении произойдет 20 мая 2022 г. Участникам законодательного процесса предоставили время для внесения своих поправок на законопроект и замечаний к ним.

Правительство России в своем отзыве на законопроект согласилось с инициативой парламентариев, отметило, что он принимается в развитие последних новелл Конституции РФ, потому он уместен. Вместе с тем правительство высказало ряд замечаний к проекту, одно из которых предлагает исключить практику дублирования положений федеральных и региональных законов в уставах муниципальных образований, чтобы упростить муниципально-правовое регулирование. Региональные парламенты Волгоградской области, Кабардино-Балкарии, Татарстана, Якутии, Ямало-Ненецкого автономного округа и Ставропольского края также концептуально поддержали законопроект, но замечаний своих пока не изложили.

На портале некоторые авторы (В. Зикеев и М. Пенизев) обозначили повестку обсуждения новоявленной реформы – В. Зикеев коснулся существа преобразований, оценив цели переустройства местного самоуправления, а М. Пенизев затронул детали и некоторые политические мотивы проведения реформы. Но я попробую подойти к оценке ситуации с другой стороны.

Главное изменение, которое предлагается законопроектом – перекраивание муниципальных образований. Вместо прежней двухуровневой ранжировки (городские округа, городские округа с внутригородским делением, муниципальные районы, муниципальные округа, внутригородские районы, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения, городские поселения, сельские поселения) нам анонсируется новая одноуровневая модель (городские округа, муниципальные округа, внутригородские муниципальные образования города федерального значения).

По сути, федеральный законодатель планирует сильно упростить существующую систему самоуправления, проанализировав опыт последнего десятилетия. Мы помним, что он в частности экспериментировал сначала с городскими округами с внутригородским делением, потом с муниципальными округами. Вывод напросился один – эффективность можно найти только в укрупнении муниципалитетов. И вот почему.

Вся суть эффективности местного самоуправления сегодня измеряется едва ли не только экономическими показателями. И это понятно – когда с деньгами не очень, не до политики. Бюджетный федерализм России к великому сожалению сторонников здоровой федерации устроен в настоящее время так, что главным оператором всех средств (без оглядки на формальность полномочий других уровней публичной власти) выступает федеральный центр – он по сути собирает чрезмерно подавляющую часть налоговых доходов, оставляет необходимую часть себе любимому, а затем, через трансфертный механизм, распределяет остальную часть денег между регионами по разным основаниям (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, субсидии, субвенции, иные трансферты). Регион же, особо не влияя (не рассматриваем Чечню и Ингушетию) на определение объема поступаемых ему средств, играет, что называется, только в пределах своего дома – с муниципальными районами и городскими округами, что-то у них, естественно, забирая. Порой эти бюджетные игры приводят к тому, что руководителям городских округов и муниципальных районов просто нельзя быть нелояльными главе своего региона, потому как настроения этих отношений напрямую отражаются на трансфертах. Регион, как и федеральный центр, спускает вниз муниципальным районам и городским округам дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии, субвенции и иные трансферты. Для них он – бюджетный начальник. Ну а что остается муниципальным районам и городским округам? Они, в свою очередь, точно так же часть имеющихся у них средств распределяют потом по городским и сельским поселениям или внутригородским районам. И всем как бы хорошо.

Кто-то безусловно спросит: отчего все так? Ситуация такова, что дичайшая централизация публичной власти, постепенно набравшая обороты с президентством В.В. Путина, выстроила уже органическую конструкцию бюджетного федерализма настолько, что назад дороги просто нет. И с какой-то стороны это все, конечно, разумно, поскольку, как отмечает профессор Н.В. Зубаревич, у рентной страны, сидящей на дорогостоящих природных ресурсах (нефть, газ), сконцетрированных в двух регионах, не может быть иной бюджетной истории, потому как и федерация должна что-то получать, и остальные регионы, обделенные по воле Божьей природными богатствами, тоже что-то должны кушать.

И раз все эти вещи очень сильно связаны, в том числе с муниципальным уровнем публичной власти, получается, что муниципальным образованиям не остается в текущих экономических условиях ничего, кроме как укрупниться. Не до политики. Тем более, что в местном самоуправлении у нас не заведено быть политиком. Как показывают наблюдения, автономная политическая позиция главы города способна задушить бюджетозависимую экономику города, не говоря уже о позиции главы сельского района или главы какого-то там поселения. В условиях недоразвитой российской экономики слишком велика цена собственного мнения в прямом смысле этого слова. Это даже применимо к простым гражданам. Уповать на то, что сохранение низового (поселкового) уровня местного самоуправления поспособствует развитию самостоятельности и управленческой культуры, бесполезно – в Сибири обстановка точно говорит о том, что ничего уже особенного в сознании местных жителей не произойдет. Поэтому и ждать от них чего-то оригинального тоже не стоит.

Что реформа состоится – ясно, поэтому я не стал ничего писать по поводу идеалов местного самоуправления в России. Сейчас не до идеалов.

Для того, чтобы понять, отразится ли в результате реализации предлагаемой реформы институциональное укрупнение муниципалитетов положительно, я взял для картины один из экономически неудачных регионов – Омскую область, а в ней решил рассмотреть один из аутсайдеров на муниципальном уровне – Оконешниковский район.

Как известно, в составе Омской области (население – 1,879 млн чел.) имеются 32 муниципальных района (в т.ч. Оконешниковский район) и 1 городской округ (город Омск с населением 1,139 млн чел.). По принятому в регионе административно-территориальному делению остальные города областного значения, такие как Тара (население – 28,2 тыс. чел.), Калачинск (население – 22,2 тыс. чел.), Исилькуль (население – 22,1 тыс. чел.), Называевск (население – 10,7 тыс. чел.) и Тюкалинск (население – 10,1 тыс. чел.), будучи муниципальными образованиями, не имеют статуса городских округов, находясь в составе одноименных муниципальных районов на положении городских поселений. Поэтому в Омской области статус города (кроме случая с Омском) – абсолютная формальность, поскольку на территории региона есть поселки, население которых превышает количество жителей некоторых городов областного значения (Таврическое – 12,4 тыс. чел., Черлак – 10,5 тыс. чел., Большеречье – 10,4 тыс. чел., Любинский – 10,2 тыс. чел., Муромцево – 10,1 тыс. чел.), но городами они так и не стали. Причина – в бюджетном распределении: если поселок станет городом, а потом еще и попросит статус городского округа, муниципальный район, в пределах которого он находится, лишится существенной части налоговых доходов, уплачиваемых более-менее плотным населением этого поселка, и влиять, как прежде, на поступаемые налоговые доходы не сможет.

В Оконешниковском муниципальном районе (население – 12,8 тыс. чел.) имеется 1 городское (Оконешниковское с населением 4,8 тыс. чел.) и 8 сельских (в т.ч. Куломзинское с населением 659 чел.) поселений. Оконешниковское городское поселение включает в себя поселок Оконешниково (население – 4,7 тыс. чел.), деревню Стрельниково (население – 133 чел.) и деревню Михайловку (население – 74 чел.), а Куломзинское сельское поселение состоит из села Куломзино (население – 451 чел.) и деревни Пресновки (население – 208 чел.).

Бюджет Оконешниковского муниципального района на 2021 г. составил: по доходам – 455 млн руб., по расходам – 462 млн руб., дефицит – 7 млн руб. Доходную часть районного бюджета образовали: 109 млн руб. собственных доходов, включая налоги и сборы, и 346 млн руб. трансфертов из бюджета Омской области. Расходная часть представлена так: общегосударственные вопросы (содержание органов местного самоуправления) – 44,2 млн. руб., образование – 283,8 млн руб., ЖКХ – 2,4 млн руб., экономическое развитие – 18,7 млн руб., культура – 64 млн руб., физическая культура и спорт – 13,7 млн руб., социальное обеспечение – 8,9 млн руб., дотации на выравнивание бюджетов поселений – 20,6 млн руб., другие расходы – 5,7 млн руб.

Бюджет Куломзинского сельского поселения на 2021 г. составил: по доходам – 3 млн руб., по расходам – 3 млн руб., дефицит – 0 руб. Доходную часть поселенческого бюджета образовали: 1,5 млн руб. собственных доходов, включая налоги и сборы, и 1,5 млн руб. трансфертов из бюджета Оконешниковского муниципального района. Расходная часть представлена так: общегосударственные вопросы (содержание органов местного самоуправления) – 1,5 млн руб., экономическое развитие – 0,5 млн руб. (дорожный фонд), ЖКХ – 0,3 млн руб., другие расходы – 0,7 млн руб. Поскольку собственных учреждений у Куломзинского сельского поселения на финансировании нет, подавляющая часть расходов, как видно из цифр, идет на содержание местной администрации и дорожный фонд.

Картина показывает, что особую задачу сельское поселение как форма муниципального образования в экономическом своем измерении не выполняет, большинство расходов сводятся к финансированию выполнения полномочий сельского поселения (в т.ч. в мобилизационной подготовке, гражданской обороне и пожарной безопасности, в участии в организации нечастых местных мероприятий, в администрировании бюджета и чисто управленческих функциях поселенческого масштаба) и совсем не касаются комплексного развития территории.

Сложившаяся практика муниципального управления позволяет сделать вывод, что многие муниципально-правовые акты в сельских поселениях издаются по шаблону, заданному муниципальным районом, бюджетные росписи похожих между собой поселений практически одинаковы по распределению средств… Поселенческие администрации, имеющие, как правило, в штате не более 3 работников, регулярно получают консультативную правовую, экономическую и финансово-справочную помощь от администрации муниципального района. А бюджет поселения на 50% финансируется из районного бюджета.

При таких обстоятельствах более рациональным с точки зрения экономической жизни местного самоуправления, конечно, видится объединение муниципального района и его сельских и городских поселений в один единый публично-правовой организм – муниципальный округ. Проигрыш здесь будет вряд ли – инфраструктурно, социально-экономически и культурно вся сельская часть района подтянута к его центру. Сегодня в селах и деревнях практически отсутствуют условия для лечения, многостороннего развития ребенка и культурного досуга. Транспортная доступность вовсе снизилась – регулярные автобусные маршруты между отдаленными поселениями с низким пассажиропотоком крайне невыгодны перевозчикам, оттого автобусные сообщения сокращены. И уход из села его органов местного самоуправления никак не повлияет на это, ровно как и то, если поселковое местное самоуправление продолжит там свою работу. Однако исключения все-таки есть: несмотря на то, что Куломзинское сельское поселение находится в скудном бюджетном состоянии, местная администрация изо всех сил пытается что-то сделать для благоустройства населенного пункта. И этому способствуют личные качества местного главы. Но как бы прискорбно ни звучало, на одном альтруизме далеко не уедешь – рано или поздно он выгорит. А что потом?

Наблюдаемый с каждым годом отток населения из городских и сельских поселений в городские округа (урбанизация) в перспективе не дает делать ставку на сельские и городские поселения как на самостоятельные субъекты публичного управления, а с учетом политической и правовой культуры местного населения – тем более, поскольку в поселениях теперь остаются, как правило, люди старшего поколения, которые не решились на кардинальные изменения в жизни либо не способны по каким-то объективным и субъективным причинам свои планы по переезду воплотить. На фоне происходящего многоуровневого транснационального миграционного стягивания населения (кто жил в Санкт-Петербурге и Москве, уезжает в европейский мегаполис, кто жил в депрессивном городе-миллионнике, переезжает в Москву, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург и Краснодар, кто жил в селе, перебирается в депрессивный город-миллионник…) большинство амбиционых граждан покидает поселения. Возможно это и правильно. Если и должно что-то в сельской местности остаться, так это аграрные точки для обработки земель и возделывания продукции. Проживание населения там нецелесообразно, поскольку условия села на сегодня не отвечают требованиям адекватного уровня жизни современного человека и только эррозируют человеческий капитал.

Администрировать дорожный фонд можно и из районного центра, совсем не обязательно находиться постоянно на месте. Также вовсе нет необходимости в том, чтобы выполнять функции мобилизационного и оборонного характера в поселении, имея там отдельное для этого должностное лицо – эти вещи могут осуществляться в районном центре полностью, как и административный учет жителей и прочее.

Поэтому инициатива по введению одноуровневости местного самоуправления имеет свои плюсы. Минусом может быть только то, что местное сообщество (к примеру, круг жителей конкретного села) лишится возможностей непосредственного управления. Хотя, откровенно говоря, оно никогда и не владело всем набором таких возможностей, поскольку сначала кризис 1990-х и начала 2000-х годов не позволил людям задуматься о политике (головы были заняты другим – выживанием в условиях экономического спада), затем объявленная централизация власти в России не дала гражданам поиграться в местное самоуправление, т.к. они, оправившись от кризиса, просто не успели этого сделать – полномочия поселений к тому времени уже сильно подрезали.

Так что не совсем обидно, получается.

Межтекстовые Отзывы
Посмотреть все комментарии
guest