В медийном пространстве прошла информация о внесении в Госдуму проекта федерального закона о введении QR-кодов для поездок в транспорте и для посещения иных общественных мест.
Однако, несмотря на публичные заверения, что это не нарушит Конституцию РФ, не все так однозначно, даже без анализа теста проекта. Отмечу три момента.
1. Действительно, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты, в частности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.
Выполнение обязанности (предъявить QR-код), без чего невозможно будет реализовать свои права (например, вступить в правоотношение по перевозке) является ограничением в контексте этой статьи.
Однако при ограничении прав необходимо соблюдать принцип соразмерности (пропорциональности).
Одна из первых правовых позиций Конституционного Суда РФ по этому поводу была выражена в абз. 4 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П и заключалась в следующем: ограничения конституционных прав&hellip, должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений, в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. Позже эта позиция неоднократно повторялась в других решениях.
Кроме того, в п. 1.1 Информации Конституционно-правовая защита предпринимательства: актуальные аспекты (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2018 – 2020 годов), одобренной решением Конституционного Суда РФ от 17.12.2020, содержатся следующие правовые позиции со ссылками на конкретные решения:
– критерий соразмерности (пропорциональности) предполагает отсутствие альтернативных средств, с помощью которых преследуемая цель могла бы быть достигнута с меньшими ограничениями прав при соблюдении принципа определенности,
– в любом случае ограничение свободы предпринимательской деятельности (как и любого конституционного права, которое может быть ограничено) не должно приводить к его умалению.
Если ограничение (причем совершенно не однозначно единственно возможное) полностью лишает возможности реализовать свое право (например, на свободу передвижения), то что это как не посягательство на существо, утрата реального содержания и умаление этого права?
2. Возникает вопрос о дискриминации граждан, т. е. об установлении для них необоснованных юридически значимых различий.
Так в п. 1.3.2 Информации Конституционного Суда РФ Методологические аспекты конституционного контроля (к 30-летию Конституционного Суда Российской Федерации), одобренной решением Конституционного Суда РФ от 19.10.2021, были выражены следующие правовые позиции:
– соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания, при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении, в иных случаях, когда условия не являются равными, правомерно установление различного правового статуса,
– выявлялась дискриминация либо в необоснованных различиях в правовом регулировании статуса субъектов, находящихся в одинаковом с юридической точки зрения положении, либо в недостаточно дифференцированном подходе применительно к находящимся в различном положении субъектам.
Все граждане в плане конституционных гарантий охраны здоровья и других конституционных прав и свобод находятся в одинаковом с юридической точки зрения положении. Создавать для них различные правовые условия в зависимости от того, реализовали они свое право на отказ от прививки или нет, является необоснованным различием в их правовом статусе.
То, что отказ от прививки является правом см. блоги от 08.07.2021 и 20.08.2021.
3. О невозможности делегирования полномочий по ограничению прав. Основное значение для данного вопроса имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ. Правовых позиций Конституционного Суда РФ, касающихся делегирования прав, достаточно много, но они вырабатываются применительно к отдельным полномочиям и не отличаются единообразием подходов.
В связи с этим следует учитывать следующее.
Во-первых, речь должна идти о правовых позициях не по поводу делегирования полномочий органов исполнительной власти, а по поводу делегирования полномочий законодателя, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав должно производиться федеральным законом и соответственно это полномочие законодательной власти федерального уровня.
Во-вторых, Конституционный Суд РФ признает возможность делегирования полномочий законодателя (как правило, речь идет о делегировании полномочий Правительству РФ или законодательным органам субъектов РФ по вопросам совместного ведения), но при этом Конституционным Судом РФ каждый раз вырабатываются условия такого делегирования (в частности, соблюдение принципов определенности и непротиворечивости законодательного регулирования, разделения властей, определения пределов регулирования). Причем в большинстве случаев внимание на том, как это отражается на конституционных правах граждан и влечет ли их ограничение, не акцентируется.
Можно отметить одну из этих правовых позиций, весьма актуальную для настоящего времени, в соответствии с которой указание использовать все имеющиеся у государства средства не может быть истолковано как предоставление полномочия действовать вне рамок, установленных Конституцией РФ и законодательством (п. 1.1.3 Информации Конституционного Суда РФ Методологические аспекты конституционного контроля (к 30-летию Конституционного Суда Российской Федерации), одобренной решением Конституционного Суда РФ от 19.10.2021).
В-третьих, согласно п/п в ст. 71 Конституции РФ вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал недопустимость передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации (см. абз. 4 п. 1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П).
Кроме того, даже признавая возможность делегирования федеральным законодателем своих полномочий он подчеркивал недопустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина актами ниже уровня федерального закона (см. абз. 5 п. 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31.05.2005 N 6-П).
Однако несмотря на это, есть постановление Конституционного Суда РФ, которым ограничение права на передвижение, введенное руководителем субъекта РФ, признано конституционным (Постановление Конституционного Суда РФ от 25.12.2020 N 49-П). Данным решением проигнорировано, что речь шла об ограничении конституционных прав граждан актом исполнительной власти субъекта РФ. Такой подход выработан, поскольку вводимые им меры не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве (п. 1 резолютивной части). Комментарий к этому постановлению см. в блоге от 06.08.2021.
Из ч. 3 ст. 55 и п/п в ст. 71 Конституции РФ однозначно следует, что ограничения прав (т. е. запретов в широком значении этого понятия, в том числе закрепление обязанностей, исполнение которых является условием вступления в правоотношение) должны устанавливаться исключительно федеральным законом. На подзаконный федеральный уровень может делегироваться только установление механизма реализации ограничения прав. На уровень субъектов РФ вопросы ограничения прав делегироваться не могут.
4. Вводимые ограничения затрагивают и права другой стороны правоотношения, которая, чаще всего, осуществляет предпринимательскую деятельность (например, транспортная организация не сможет осуществлять перевозку пассажиров при отсутствии у них QR-кодов). Причем следует обратить внимание, что это не требование к осуществлению предпринимательской деятельности определенного вида, а требования исполнять контрольные государственные функции по проверке медицинских данных.
Конституционный Суд РФ считает, что Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (впервые эта позиция была выражена применительно к нотариусам в абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 19.05.1998 N 15-П).
Однако при этом Конституционный Суд РФ отмечает, что федеральный законодатель во всяком случае связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации) и обязанностью не допускать экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2, Конституции Российской Федерации) (абз. 4 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31.05.2005 N 6-П, а также ряд других решений, повторяющих эту позицию).
Возложение на предпринимателей подобных обязанностей, во-первых, искажает суть предпринимательской деятельности, поскольку ее осуществление ставится в зависимость от выполнения контрольных государственных функций, а, во-вторых, противоречит законодательству о конкуренции и, следовательно, правовым позициям Конституционного Суда РФ, отмечающего недопустимость при такой передаче полномочий нарушения законов и недобросовестную конкуренцию. Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ О защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
