Президент и Конституционный Суд: как возникла, изменялась и усиливалась взаимосвязь институтов?

В 2021 году институт президента в России отметил тридцатилетие. Это событие, а также конституционная реформа 2020 года, в основном затронувшая именно его, побуждают задаться вопросом, как он связан с другим институтом родом из той же исторической эпохи и тоже ставшим фокусной точкой позапрошлогодних конституционных поправок Конституционным Судом.

Изучение динамики нормативно-правового регулирования и наблюдение за неформальными практиками взаимодействия Президента и Конституционного Суда показывают, что:

– взаимосвязь между этими институтами существует,

– нынешний характер этой взаимосвязи отличается от изначального замысла,

– с течением времени она не только изменялась, но и усиливалась.

Постараемся развернуть и обосновать этот тезис далее, не претендуя на исчерпывающую полноту исследования.

Возникновение

Во-первых, институты Президента и Конституционного Суда взаимосвязаны генетически.

Идея ввести в Конституцию положения о Президенте, которую в 1990-1991 годах продвигал С.М. Шахрай, Председатель Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству, увязывалась им с необходимостью одновременного отражения там же положений о Конституционном Суде, который выступал бы в качестве сдержки президентской власти[1]. Мысль о взаимообусловленности этих институтов поддерживали и другие деятели в Верховном Совете[2]. В результате были учреждены и Президент, и Конституционный Суд.

Первая модификация Конституционного Суда (1991-1993 годы), в общем, позволяла ему выступать в запланированной сдерживающей роли как представляется, за счёт отсутствия у Президента кадровых полномочий в отношении судей, того, что Президент не решал вопросы материального и социального обеспечения судей, а также специфической компетенции Суда. Так, избрание судей находилось в ведении Съезда народных депутатов РСФСР[3], а их увольнение самого Конституционного Суда[4]. Материальное и социальное обеспечение судей было прерогативой Верховного Совета[5]. Конституционный Суд был полномочен оценивать конституционность нормативных актов, действий и решений Президента, чем активно занимался на практике, в том числе по своей инициативе[6].

Изменение

Во-вторых, после принятия Конституции 1993 года характер взаимосвязи Президента и Конституционного Суда изменился. Конституционный Суд стал скорее эту власть усиливать своим участием, а не сдерживать. Что этому могло поспособствовать? По сравнению с первой модификацией Суда Президент получил возможность влиять на его состав, предлагая Совету Федерации на утверждение кандидатуры судей (пункт е статьи 83, часть 1 статьи 128 Конституции в первоначальной редакции). В его руках сосредоточились вопросы организационного и материального обеспечения Суда и судей. Показательно, что в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ О Конституционном Суде Российской Федерации не было и нет ни одной отсылки к указам Президента, однако именно в таковых были урегулированы вопросы денежного содержания судей и другие аспекты их материального обеспечения[7], особенности материально-технического и финансового снабжения Суда, предоставления социальных гарантий судьям и членам их семей[8] и даже порядок выдачи удостоверения судьи[9]. Нормативные акты Президента по-прежнему находятся в числе предметов конституционного нормоконтроля, однако в реальности они стали проверяться Судом значительно реже[10].

Усиление

В-третьих, с течением времени усиливающая президентскую власть роль Конституционного Суда становится ещё более выраженной как на законодательном уровне, так и на практике.

Говоря о кадрах, Президент с 2009 года стал влиять не только на то, кто станет судьёй, но и на персональный состав руководства Конституционного Суда: с этого момента судьи лишились возможности выбирать себе руководителей, которой пользовались с 1991 года[11]. Председатель Суда и два его заместителя (теперь один заместитель) стали назначаться на должность Советом Федерации по представлению Президента на срок шесть лет. А конституционная реформа 2020 года включила Президента и в круг инициаторов увольнения судьи (пункт е.3 статьи 83 Конституции в действующей редакции).

Развивалась взаимосвязь Президента и Конституционного Суда в плане организационного и материального обеспечения Суда и судей. Например, переезд Суда в Санкт-Петербург в 2007 году сопровождался тем, что Президент должен был определить по согласованию с Судом дату начала работы последнего на новом месте[12]. Ею стало 21 мая 2008 года[13]. Ещё один указ Президента касался материального и социально-бытового обеспечения судей и сотрудников аппарата Суда в связи с переездом[14]. Другой пример: размер должностного оклада Председателя Конституционного Суда стал устанавливаться указом Президента [15].

Анализируя компетенцию рассматриваемых органов, нужно обратить внимание на следующее. В Федеральном конституционном законе от 17.12.2001 № 6-ФКЗ О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации закрепляется обязательный предварительный конституционный контроль международного договора о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта по запросу Президента, подписывающего договор (часть 4 статьи 7, часть 1 статьи 8). В ходе рассмотрения в 2014 году договора о присоединении Крыма к России вопрос о том, принимать запрос Президента к рассмотрению или нет, даже не дискутировался это было воспринято как обязанность Суда. Договор был признан соответствующим Конституции с формальной точки зрения и по содержанию норм[16].

Схожий подход был реализован в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции от 14.03.2020 № 1-ФКЗ О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти (части 2 и 3 статьи 3): Президент направил этот закон в Конституционный Суд до вступления в силу большей части его положений. Результат рассмотрения закона по своей сути и форме выражения не отличается от результата рассмотрения крымского дела: Суд безоговорочно решил высказаться по существу конституционной реформы и полностью признал её соответствующей неизменяемым положениям Конституции[17].

Эта реформа снабдила Президента и Конституционный Суд новыми прерогативами соответственно, инициировать и осуществлять проверку конституционности законопроектов, неподписанных и необнародованных законов (пункты а и в части 5.1 статьи 125 Конституции). Предшествующий опыт даёт основание прогнозировать, что при неизменности политической ситуации результат рассмотрения в Суде этих дел, если они вообще возникнут, будет точно таким же, как в приведённых выше примерах. Есть все причины соглашаться с оценками нововведений, данными Т.Г. Морщаковой: Конституционный Суд фактически вмешивается в законодательную процедуру не постфактум проверяет положения принятого закона на соответствие Конституции, а встраивается в работу президентской власти, помогая Президенту по существу осуществить право вето. … Очевидно, сейчас уже придётся говорить о Конституционном Суде при Президенте[18]. К этому хотелось бы добавить, что этот орган стало возможно расценивать как Конституционный Суд при Президенте не начиная с реформы 2020 года, а с гораздо более ранних времён. К этому дело шло постепенно.

Нормативно-правовое регулирование, усилившее институт Президента за счёт Конституционного Суда, а также то, как оно воплощается в жизнь, дополняется неформальными практиками взаимодействия этих органов. Весьма характерен пример ежегодных встреч Президента с судьями Конституционного Суда, именуемыми в пресс-релизах традиционными, приуроченными ко дню Конституции[19], но сам факт проведения которых вызывает удивление с точки зрения конституционных принципов разделения властей и независимости судебной власти.

Насколько возможно судить по официальному сайту Президента kremlin.ru, начало данной традиции было положено сразу после того как В.В. Путин стал исполняющим обязанности главы государства, т.е. в конце 1999 года. (Проводились ли подобные мероприятия во времена президентства Б.Н. Ельцина, автору настоящей статьи пока установить не удалось.) В дальнейшем эта практика стала регулярной, существующей в трёх форматах:

  1. встречи с коллективом судей Конституционного Суда один раз в год[20],
  2. индивидуальные встречи с председателем Конституционного Суда ежегодно, а нередко несколько раз в год,
  3. четырёхстороние встречи Президента с участием руководителей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов[21].

Наиболее интенсивно встречи такого рода проводились в начале 2000-х годов и во времена президентства Д.А. Медведева.

Официальные пресс-релизы и стенографические отчёты свидетельствуют о том, что на встречах идёт речь о совершенствовании отраслевого законодательства, итогах работы Конституционного Суда, желаемых изменениях в регулировании деятельности Суда и других подобных вопросах. Чёткую цель встреч выявить затруднительно: на вопрос корреспондента, можно ли там что-то обсудить или чисто за руки подержаться, судья Конституционного Суда А.Л. Кононов ответил: Скорее второе[22]. Но их символическое значение возможно описать словами В.Д. Зорькина, произнесёнными на одной из встреч: Вы гарант Конституции, а мы хранители[23], скорее транслирующими мысль об общности институтов Президента и Конституционного Суда, чем о том, что второй противовес для первого.

***

Резюмируя изложенное, хотелось бы подчеркнуть, что организационная взаимосвязь институтов Президента и Конституционного Суда со временем становится всё теснее, в результате чего первый институт, и без того гипертрофированный, становится ещё сильнее. Сейчас мы как никогда далеки от первоначальной идеи о том, что Конституционный Суд должен служить сдержкой президентской власти.

[1] См.: Митюков М.А. Штрихи к истории Конституционного Суда России: из дневников, блокнотов, интервью, стенограмм и иных документов и материалов 1989-1996 годов. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 23, 33.

[2] Например, М.А. Митюков, заместитель председателя Комитета Верховного Совета по законодательству. См.: там же. С. 25.

[3] См., например: статья 119 Конституции РСФСР 1978 года в редакции от 15.12.1990.

[4] Статья 19 Закона РСФСР от 12.07.1991 № 1599-I О Конституционном Суде РСФСР.

[5] Во исполнение частей 1 и 2 статьи 25 Закона РСФСР О Конституционном Суде РСФСР Верховный Совет установил размер жалованья судьи (постановления Президиума Верховного Совета от 18.11.1991 № 1897-I О единой системе оплаты труда работников правоохранительных органов в РСФСР и от 21.09.1992 № 3503-I Об оплате труда работников судов в Российской Федерации). Отдельно был установлен размер должностного оклада Председателя Конституционного Суда (постановления Верховного Совета от 14.11.1991 № 1873-I О должностном соответствии в оплате труда в структурах высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти в РСФСР, от 02.07.1992 № 3188-I О должностном окладе Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, от 28.01.1993 № 4400-I Об установлении должностного оклада Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и от 14.04.1993 № 4790-I О повышении должностных окладов руководителей высших органов государственной власти и управления Российской Федерации). Этот же орган принял иные меры по обеспечению судей некоторыми благами и льготами (Постановление Президиума Верховного Совета от 02.12.1991 № 1968-I Об обеспечении деятельности судей Конституционного Суда РСФСР).

[6] Почти треть всех дел, рассмотренных Конституционным Судом в 1992-1993 годах, а именно девять из 32, касалась проверки указов Президента и его действий (постановления Конституционного Суда от 14.01.1992 № 1-П-У, от 30.11.1992 № 9-П, от 12.02.1993 № 3-П, заключение Конституционного Суда от 23.03.1993 № З-1, постановления Конституционного Суда от 02.04.1993 № 6-П, от 03.06.1993 № 13-П, от 10.09.1993 № 15-П, от 15.09.1993 № 16-П, заключение Конституционного Суда от 21.09.1993 № З-2). Для сравнения: проверка законов федерального уровня была осуществлена всего в четырёх делах из 32 (постановления Конституционного Суда от 20.05.1992 № 6-П, от 02.04.1993 № 6-П, от 11.05.1993 № 9-П, от 31.05.1993 № 12-П). За точку отсчёта числа рассмотренных дел был взят список решений Конституционного Суда за обозначенный период (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6. 62-64), из которого было вычтено послание Конституционного Суда Верховному Совету, не являвшееся результатом рассмотрения какого-либо дела.

[7] Указ Президента от 14.09.1995 № 941 О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации.

[8] Указы Президента от 15.09.1995 № 947 Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и от 07.02.2000 № 306 Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей.

[9] После изменений в Законе Российской Федерации О статусе судей в Российской Федерации (Федеральный закон от 20.06.2000 № 89-ФЗ) Президент стал подписывать и выдавать удостоверения судьям Конституционного Суда, в том числе пребывающим в отставке (статья 21). См. также: Указ Президента от 09.09.2000 № 1624 Об утверждении Положения о порядке оформления и вручения судьям федеральных судов удостоверения судьи.

[10] После возобновления деятельности Конституционного Суда в 1995 году и до момента подготовки настоящей статьи (01.07.2021) Суд вынес пять постановлений о проверке конституционности указов Президента (от 31.07.1995 № 10-П, от 30.04.1996 № 11-П, от 30.04.1997 № 7-П, от 25.06.2001 № 9-П, от 22.11.2017 № 31-П) и ещё два по спорам о компетенции с участием Президента (от 06.04.1998 № 11-П, от 01.12.1999 № 17-П). Общее число постановлений Конституционного Суда за этот период 683.

[11] Федеральный конституционный закон от 02.06.2009 № 2-ФКЗ О внесении изменений в Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде Российской Федерации.

[12] Федеральный конституционный закон от 05.02.2007 № 2-ФКЗ О внесении изменений в Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде Российской Федерации (статья 2).

[13] Указ Президента от 23.12.2007 № 1740 О месте постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 1).

[14] Указ Президента от 23.12.2007 № 1741 Вопросы Конституционного Суда Российской Федерации.

[15] Федеральный закон от 25.12.2012 № 269-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а также признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации.

[16] См.: постановление Конституционного Суда от 19.03.2014 № 6-П.

[17] См.: заключение Конституционного Суда от 16.03.2020 № 1-З.

[18] Морщакова Т. Комментарий к заключению Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 года // https://academia.ilpp.ru/kommentariy-k-zacklyucheniyu-konstitutsionnogo-suda-rossiyskoy-federatsii/. Дата обращения: 14.07.2021.

[19] См., например: 12 декабря Президент встретится с судьями Конституционного Суда. Анонс на 12 декабря 2019 года // http://kremlin.ru/press/announcements/62290. Дата обращения: 14.07.2021.

[20] Точно неизвестно, была ли такая встреча в 2000 году. Не проводились в 2018 и 2020 годах.

[21] Точно неизвестно, проводились ли такие встречи после 2010 года.

[22] Цит. по: Налбандян Л. Судья Кононов: Независимых судей в России нет // https://sobesednik.ru/interview/kononov-sb-41-09. Дата обращения: 14.07.2021.

[23] Встреча с Председателем Конституционного Суда Валерием Зорькиным 11 декабря 2020 года // http://kremlin.ru/events/president/news/64647. Дата обращения: 14.07.2021.

Межтекстовые Отзывы
Посмотреть все комментарии
guest