27.09.2021 проект федерального закона Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации (далее – проект нового Закона, законопроект) внесен А.А. Клишасом и П.В. Крашенинниковым в нижнюю палату российского парламента. Он получил № 1256381-7.
Цель законопроекта замена действующего Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (далее прежний Закон), перезагрузка текущих норм об организации региональной государственной власти.
Напомним, что в силу ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъекта федерации устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Именно эти общие принципы и были сформулированы в прежнем Законе. Этот закон множество раз подвергался критике со стороны как экономически самостоятельных регионов, так и отечественных правоведов, поскольку он определил не просто общие принципы организации государственной власти на уровне субъекта федерации, а детально урегулировал все важные вопросы государственного управления в регионе, начиная с точного перечня полномочий законодательного и высшего исполнительного органа власти субъекта, заканчивая нормами об использовании в наименовании высшего должностного лица региона слов, которые имеются в наименовании высших федеральных органов власти.
Данный закон – основная лакмусовая бумажка российского федерализма, поскольку именно она восполняет регулятивный смысл ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
Возможно явилось большой ошибкой авторов Конституции РФ излагать норму ч. 1 ст. 77 в бланкетной форме – разработчики Основного закона либо не предвидели то, что федеральный центр злоупотребит своими возможностями и не даст регионам никакой политической самостоятельности, либо добросовестно надеялись на то, что федеральный центр справедливо распределит полномочия федерации и её субъектов с учетом особенностей развития молодого Российского государства, ну или команда Б.Н. Ельцина оставляла этот капкан с расчетом на то, что федерация за счет него сможет держать регионы на коротком поводке. И в ч. 2 ст. 77 разработчики конституционного текста оговорили, что при осуществлении полномочий федерации по предметам её исключительного ведения и полномочий федерации по предметам совместного ведения федерации и регионов органы федерации и органы субъектов федерации концептуально образуют единую систему исполнительной власти в стране.
И в итоге заложили мину.
Не суть – как вышло, так вышло, что посеяли, то и пожали.
Принятый под занавес 1999 г. прежний Закон впоследствии перекраивался 187 раз (по состоянию на 10.11.2021), не было ни одного года, чтобы данный закон не пересматривался. И только дважды закон становился предметом проверки Конституционного Суда РФ (в 2000 г. норма об отзыве высшего должностного лица субъекта РФ, а в 2002-м норма о неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта РФ).
Федеральный центр, по сути, изгалялся над самостоятельностью субъекта федерации как только мог в результате чего спустя 22 года жизни прежнего Закона государственная самостоятельность субъекта федерации превратилась в неуверенное утверждение.
Взятый командой В.В. Путина в 2000 г. курс на укрепление роли федерального центра к 2021 г. привел Россию к тому, что руководители регионов перестали быть самостоятельными политическими фигурами, парламенты регионов научились принимать законы о поправках к Конституции РФ единой шеренгой за один день вместо одного года, установилась практика, по которой кандидатуры руководителей отраслевых ведомств регионов согласовываются с соответствующими федеральными министрами, даже назначение региональных омбудсменов (вовсе не политическая должность) теперь происходит с одобрения федеральных омбудсменов. Огромное Российское государство фактически превратилось в унитарию, в которой лишь некоторые незначительные вопросы доверяются самостоятельности регионов.
Вернемся к законопроекту.
27.09.2021 спикер Госдумы направил проект нового Закона на предварительное рассмотрение в профильный Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству, который 28.09.2021 предложил Совету Госдумы назначить комитет ответственным комитетом по законопроекту, включить указанный законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2021 г. (ноябрь), установить срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний до 31.10.2021, установить срок подготовки законопроекта к рассмотрению Госдумой в первом чтении ноябрь 2021 г., включить в проект порядка работы Госдумы на 02.11.2021 для рассмотрения в первом чтении.
01.10.2021 протокольным решением Совет Госдумы предложения Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству удовлетворил, а 13.10.2021 он назначил этот комитет ответственным комитетом по проекту нового Закона.
27.10.2021 ответственный комитет рекомендовал Госдуме принять законопроект в первом чтении.
Как указал ответственный комитет в своем заключении, проект нового Закона направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах РФ. Ответственный комитет согласился с идеей законопроекта о том, что высшее должностное лицо региона должно признаваться обязательным органом публичной власти и одновременно замещать государственную должность РФ и государственную должность субъекта РФ, а также поддержал идею о том, что его наименование должно содержать слово Глава и не должно иметь слов и словосочетаний, используемых в наименовании должности главы Российского Государства (т.е. слова президент). Ответственный комитет поддержал нововведение, которым дозволяется отрешать высшее должностное лицо субъекта федерации от должности Президентом РФ, в том числе в связи с утратой доверия Президента РФ, а также разрешается Президенту РФ применять к высшему должностному лицу региона иные меры ответственности, такие как предупреждение и выговор. Комитет поддержал положение о том, что срок полномочий высшего должностного лица региона и законодательного органа региона должен быть фиксированным 5 лет, якобы это делается в целях обеспечения стабильности системы публичной власти с учетом сложившейся практики регионов. Комитет согласился с правильностью установления подробной структуры органов исполнительной власти субъекта федерации (какие в нее органы должны входить), поддержал то, что федеральные органы исполнительной власти все-таки должны участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта, которые действуют в сферах образования, здравоохранения и финансов, а также осуществляют жилищный, строительный надзор. То, что законопроект практически детально прописывает статус региональных омбудсменов, ответственный комитет также поддержал. Он также одобрил то, что проект нового Закона уточняет перечень собственных полномочий субъекта федерации.
Нормы об отзыве высшего должностного лица региона населением в законопроекте отсутствуют вовсе. Комитет Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению, давая собственное заключение на проект, отметил это, но не осудил, одновременно предложил еще больше уточнить полномочия органов государственной власти субъектов федерации, указал на то, что законопроект имеет достаточное количество технико-юридических и лингвистических ошибок, но в целом поддержал концепцию проекта нового Закона.
Правовое управление Аппарата Госдумы в своем заключении не возразило на концепцию законопроекта, но предложило уточнить его переходные положения.
08.11. 2021 протокольным решением Совета Госдумы проект нового Закона вынесен на пленарное заседание Госдумы.
09.11.2021 в пленарном заседании Госдума приняла законопроект в первом чтении, установив срок представления поправок к законопроекту до 08.12.2021. Депутаты голосовали: за – 317 (Единая Россия – 289, ЛДПР – 23, Новые люди – 5), против – 66 (КПРФ – 54, Новые люди – 5, независимые – 1), воздержались – 12 (Справедливая Россия – 7, Новые люди – 5). Участия в голосовании не принимали – 55 (Единая Россия – 31, КПРФ – 3, Справедливая Россия – 21).
Принятый в первом чтении проект нового Закона предусматривает такие новые принципы федерализма, как единство системы публичной власти, согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. По сути, к уже существующей схеме российского федерализма добавились единство системы публичной власти и включение муниципального уровня в согласованное функционирование и взаимодействие. Не исключено, что под таким соусом федеральные и региональные органы смогут фактически заправлять местным самоуправлением, не стесняясь этого.
Предполагается, что Госдума примет проект нового Закона во втором чтении не позднее 10.12.2021, ну а к 15.12.2021 (третье чтение) он станет федеральным законом, который Совет Федерации непременно одобрит, а Президент России подпишет к 01.01.2022.
Очевидно, что еще не ясна окончательная редакция переходных положений законопроекта, но ожидается, что Россия уже в 2022 г. начнет существовать по новой концепции федерализма.
Одни только нормы проекта нового Закона о том, что должность высшего должностного лица региона является одновременно и федеральной государственной должностью, и региональной государственной должностью (ст. 20), а также о том, что Президент РФ прочнее закрепит за собой по отношению к высшим должностным лицам регионов дополнительные возможности воздействия выговор, предупреждение, отрешение (ст. 29), позволяют говорить об унитаризации России.
Так, новым станет хорошо отработанное прежнее.
Бесспорно, что сложившаяся к 2021 г. практика управления Российским государством показала, что федерации как таковой на территории России не существует, но это еще не позволяет федеральному центру забирать у регионов последние автономные возможности. Хотя в принципе-то федеральный центр в одном прав регионы к 2021 г. сами изжили последнюю самостоятельность, фактически став своеобразными филиалами федеральной власти.
Примечательно, что Автономная Республика Крым (АРК) до вхождения в состав России (до 2014 г.) по Конституции Украины, Закону Украины от 17.03.1995 № 95/95-ВР и Конституции АРК, находясь в лоне унитарной Украины, имела куда больше прав, чем как субъект Российской Федерации теперь. В частности, ст. 137 Конституции Украины и п. 2 ч. 1 ст. 18 Конституции АРК единообразно предписывали, что нормативное регулирование и осуществление организационно-распорядительных полномочий по вопросам сельского хозяйства и лесов, мелиорации и карьеров, общественных работ, ремесел и промыслов, благотворительной деятельности, градостроительства и жилищного хозяйства, курортно-рекреационной сферы, туризма, гостиничного дела, ярмарок, музеев, библиотек, театров, других учреждений культуры, историко-культурных заповедников, транспорта общего пользования, автодорог, водопроводов, охоты, рыболовства, санитарной и лечебной служб относится к компетенции автономной республики. И никаких ориентировочных для автономии общих принципов по этим вопросам Украина не устанавливала, полностью доверяя их решение местной власти.
Между тем, например, вопросы сельского хозяйства и лесов в России в соответствии с п. д ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении федерации и её субъектов, а это значит, что на основании ч. 2 ст. 76 федеральный центр может задать не только общие принципы регулирования вопросов сельского хозяйства и лесов, но и детально упорядочить эти вопросы, что по сути и сделано в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ О развитии сельского хозяйства, Федеральном законе от 02.01.2000 № 29-ФЗ О качестве и безопасности пищевых продуктов, Федеральном законе от 20.12.2004 № 166-ФЗ О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, Федеральном законе от 25.07.2011 № 260-ФЗ О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования, Федеральном законе от 27.10.2008 № 178-ФЗ Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей, Федеральном законе от 24.06.2008 № 90-ФЗ Технический регламент на масложировую продукцию, Федеральном законе от 12.06.2008 № 88-ФЗ Технический регламент на молоко и молочную продукцию, Лесном кодексе РФ и Федеральном законе от 24.07.2009 № 209-ФЗ Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов.
