Конституционный Суд: распустить нельзя оставить

Вместе с коллегой Виталием Исаковым, также юристом Института права и публичной политики* в свободной форме немного порассуждали о том, какое будущее может ждать Конституционный Суд с учётом его текущее положения.

В чем роль Конституционного Суда, и нужен ли он вообще? С завидной регулярностью эта тема то и дело поднимается и студентами бакалавриата, и академическим сообществом, и практикующими юристами. Иногда, читая решения КС, выбранные им подходы, позиции и оценки, так и хочется сказать, а зачем тогда нужен такой Конституционный Суд? На ум тут же приходят другие модели конституционной юстиции и немногочисленные альтернативы. В случае с Россией, наиболее реалистичным выглядит идея о слиянии КС с Верховным Судом. На самом деле, это тема для отдельного исследования: насколько КС в своей практике начал отходить от своей первоначальной цели, выступая иногда в роли новой судебной инстанции, или же насколько в этой практике велика роль политической воли, когда КС отказывает заявителям даже при очевидных нарушениях их конституционных прав?

Забегая наперёд, скажем: Конституционный Суд в России, конечно, никуда распускать не нужно, как и с кем-либо объединять: даже в тёмные времена он способен позитивно влиять на законы и правоприменение. Но давайте подумаем: куда может завести КС текущая ситуация?

Зачем нам нужен отдельный Конституционный Суд?

Функционирование Конституционного Суда в качестве отдельного от Верховного позволяет обеспечить ряд возможностей.

Первая из них возможность правовой оценки спора с принципиально иной позиции наблюдателя. В конституционном производстве разрешается вопрос не о законности действий участников правоотношений, а законодателя и правоприменительной практики. Спор выводится за рамки претензий к участнику правоотношений и переходит в категорию претензий к архитектуре всей правовой системы. В некотором смысле, наличие двух независимых инстанций отдаёт Верховному суду принцип Dura lex, sed lex, а Конституционный играет в категории Jus est ars boni et aequi. Верховный Суд проверяет соблюдение закона, каким бы он ни был, а Конституционный оценивает качество закона.

Из этой возможности следует то, что Конституционный Суд способен предложить альтернативную точку зрения на наличие оснований для пересмотра судебного дела. Почти все дела, по которым вынесены постановления и определения с позитивным для заявителя содержанием, в Верховном Суде получали определение об отсутствии оснований для передачи на рассмотрение судебной коллегии.

Возможно, этому способствует язык конституционного правосудия, так как постановка проблемы в жалобе в Конституционный Суд отличается от постановки проблемы в Верховном Суде. Ситуация, описанная другими терминами, способна высветить неправомерность. Мотивировки отказных определений косвенно подтверждают это. Верховный Суд отказывает, так как не видит доводов о существенном нарушении норм права, Конституционный так как сами нормы не нарушают права заявителя.

Во-вторых, существование в качестве независимой инстанции позволяет Конституционному Суду проводить нормоконтроль разъяснений, изложенных в постановлениях Пленума и обзорах судебной практики Верховного Суда. Сложно представить подобное в случае слияния этих инстанций.

Третий довод за разделение юрисдикций наличие собственного секретариата. Это позволяет Конституционному Суду выпускать аналитические материалы, в которых изложены оценки состояния законности, отличающиеся от информации, подготовленной управлением систематизации законодательства Верховного Суда. Противоречия между аналитическими материалами помогают выявлять поле для совершенствования норм права.

Наконец, возможность объединения дел с разными фактами, но одной правовой проблемой (статья 48 ФКЗ О Конституционном Суде), годичный срок на обращение в Конституционный Суд, позволяющий разработать всеобъемлющую правовую аргументацию в жалобе (статья 97 ФКЗ О Конституционном Суде), предоставление Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом отзывов относительно поставленных в жалобе проблем (статья 47.1 ФКЗ О Конституционном Суде) также наделяют конституционное судопроизводство важными для развития правовой системы качествами, которые скорее всего будут утрачены в случае объединения судов.

Вместе с тем, видны доводы, которые звучат против существования отдельного Конституционного Суда. Также как и Верховный, Конституционный Суд отстраняется от вынесения постановлений по острым темам. Общие суды полномочны применять Конституцию напрямую (пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 года № 8), если у суда сложилось убеждению, что федеральный закон находится в противоречии с положениями Конституции. Это наделяет общие суды возможностью разрешать те дела, которые современный состав Конституционного Суда России сейчас принимает к рассмотрению. Все они затрагивают реализацию конституционных принципов, но по своей сути являются делами о технических ошибках, не порождающих большую общественную дискуссию. Самоустранение Конституционного Суда от ответственности за дерзкие решения снижает значимость его существования в качестве отдельной инстанции.

В практике общих судов существуют примеры, когда в качестве реакции на ходатайство гражданина обратиться с запросом в Конституционный Суд суд общей юрисдикции выбирал путь не направлять запрос, а применить Конституцию напрямую. Это избавило гражданина от длительных хождений по инстанциям. Например, дело о признании обязанности обеспечивать детей лекарствами от опасных для жизни заболеваний за счёт бюджета или дело о предоставлении альтернативной гражданской службы мобилизованному.

Кроме того, суды крайне неохотно приводят практику в соответствие с правовыми позициями Конституционного Суда. Иное дело, если Верховный Суд даст новые разъяснения в постановлении Пленума. Видимо на этом сказывается отсутствие подчинённости общих судов начальству Конституционного Суда, подпитываемая отсутствием ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда. Мол, Конституционный Суд не может отменить решение суда общей юрисдикции, а судебная коллегия Верховного Суда вполне способна отправить дело на пересмотр и попортить статистику судьи.

От бунтаря до лоялиста

Наверное, сейчас трудно даже представить, что на заре своей деятельности КС мог противостоять президентской власти и играть активную политическую роль. Одним из своих первых решений российский КС в 1992 году признал не соответствующим Конституции указ Б.Н. Ельцина, который хотел в рамках одного органа объединить министерство безопасности и внутренних дел. По мнению Суда, это противоречило принципу разделения властей и угрожало демократическому строю, а взаимное разделение и сдерживание таких служб гарантия против узурпации власти. Кроме этих решений в 1992 году, конечно, были и не менее знаменитые: решение вопроса о конституционности ряда положений Декларации о суверенитете Татарстана, создания Антимонопольного комитета и, конечно, дело КПСС. В разгар конфликта между Президентом и Верховным Советом в 1993 году КС идёт дальше: в своём знаменитом заключении он не просто признаёт неконституционность Указа №1400, а прямо говорит, что указ служит основанием для импичмента.

Активность КС до 1993 года ограничивалась не только решениями: Суд играет активную роль в политической жизни, например, публикует заявление с заголовком Конституционный строй под угрозой, активно участвует в роли посредника между президентом и парламентом, добивается некоторых компромиссов, а председатель КС даже открыто выступает по телевидению, осуждая действия первого президента. В общем, до 1993 года КС играл роль активного политического актора.

Впоследствии ситуация кардинально меняется. После событий 1993 года, КС, наоборот, занимает пропрезидентскую позицию. Это чётко отразилось в решениях по чеченскому делу, по вопросу возвращения президентом федеральных законов обратно в парламент вместо процедур подписания или отклонения, возможности неоднократного представления одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства, отстранения Генерального прокурора от должности, а также по вопросам органов власти субъектов (подробный разбор этих решений сделали в своей монографии профессоры М.А. Краснов и И.Г. Шаблинский).

Словом, сложилась парадоксальная ситуация: КС, который сперва противостоял и сдерживал президента, впоследствии приложил максимально сил для расширения его власти по всем направлениям федерализм, законодательство, исполнительная власть и суды. И весь этот фундамент был заложен в период девяностых, который в либеральном российском дискурсе воспринимается островком свободы национальной истории.

Роль арбитра исчерпана?

Всё это привело к тому, что решения КС по политическим вопросам уже не обладают должной интригой. Например, это ярко демонстрируют последние решения по вопросу причастных к деятельности экстремистских организаций и ДЭГ, а если брать чуть раньше по вопросам конституционных поправок. Эта ситуация вызовет справедливый вопрос: о какой непредвзятости может идти речь, если выбранная судом сторона для всех очевидна? Нас могут одёрнуть: раз вы вспомнили избирательную сферу, то ведь были же и положительные решения, например, по делу Цукасова, Брюхановой и Русаковой, или недавнее Вирясовой. Но цимес, как говорят в Одессе, здесь в другом: в тех делах, где КС выступал на стороне заявителей (в том числе и оппозиционных), он исправлял технические огрехи законодателя, но не решал концептуальную проблему.

Сейчас может показаться, что в этой проблеме нет ничего опасного и касается она преимущественно жалоб частных лиц, да и то лишь узкой прослойки политических дел. Спешим напомнить важную деталь: КС это не только про жалобы граждан, это ещё и про роль арбитра в отношениях власти, наверное, последнее даже важнее, так как влияет на конституционный дизайн целого государства. И ключевые участники властных отношений прекрасно понимают, что такое КС и какие решения он выносит. Нужно понимать, что спрятанные под ковёр политические конфликты не исчезли, а если (или когда?) они выйдут из шкафа, потребность в таком арбитре снова будет актуальной. Но нужен ли им будет именно такой арбитр?

Наряду с этим, мы наблюдаем ещё одну тенденцию: КС всё больше уходит от разрешения вопросов права к оценке фактических обстоятельств жалоб, чего вообще делать не должен. Наиболее чётко это отразилось в его решениях по новым российским регионам, электронному голосованию и другим. В этом случае КС играет не роль органа конституционного контроля, а дублирует функционал других судов, в особенности Верховного.

В Заключении КС по поправкам есть интересная деталь. Так, КС обосновывает поправку о руководящей роли Президента над Правительством посредством сложившейся практики, так как изменения направлены на придание ей конституционной легитимности. Сомнения в предвзятости такого органа, его превращение в ещё один высший судебный орган рано или поздно приведёт к следующей мысли: если уж сложилась такая практика, давайте просто поведём к ней общий знаменатель, ведь существенно ничего не изменится? Конечно, подаваться такое решение может под любым соусом: зрелости конституционного правосудия или, наоборот, необходимости его оживить, выполнения стабилизационной исторической роли или даже опыта Верховного Суда США. К такому развитию ведёт не столько строптивость или пассионарность КС, сколько его предсказуемая лояльность.

Распустить КС: бюрократические казусы

Чтобы упразднить Конституционный Суд, придётся править Конституцию, так как в структуру разделения властей вписан Конституционный Суд как отдельный участник системы. Такие поправки потребуют не менее 3/4 голосов от общего числа сенаторов, не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и могут вступить в силу только после одобрения не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации.

Сразу же возникнут вопросы о судьбе неисполненных правовых позициях Конституционного Суда, изложенных как в постановлениях, так и в определениях. Придётся вычищать из процессуальных законов основания для пересмотра в связи с правовой позицией Конституционного Суда, принимать решения о судьбах действующих судей КС и сотрудников аппарата.

Дополнительно нужно быть готовым к волне возмущений об ослаблении степени защищённости прав граждан, что по мнению уполномоченных на ликвидацию КС вряд ли содействует чему-то хорошему.

Более того, ликвидация Конституционного Суда невыгодна судьям общих судов, ведь сейчас правовая позиция Конституционного Суда по желанию судьи может либо служить палочкой-выручалочкой для мотивировочной части, либо стать тем, на что можно закрыть глаза без последствий. В определённой степени Конституционный Суд удобен для оперативного придания правомерности политическим решениям в порядке абстрактного нормоконтроля по запросу. В текущей непростой политической ситуации, в условиях отсутствия раздражения от действий Конституционного Суда, вряд ли станут менять коней на переправе.

Итоги

Нельзя сказать, что лучше при текущем состоянии Конституционного Суда: независимый Конституционный Суд или коллегия конституционного нормоконтроля в составе Верховного Суда. И в том, и другом формате, возможно проводить работу по защите конституционных ценностей. Однако, утрачивая субъектность, ликвидируется и поле для дискуссий между высшими инстанциями, а как известно, в споре рождается истина.

Впрочем, экономия от упразднения Конституционного Суда отсутствует, равно как правовые и политические выгоды. Скорее возникнут новые проблемы, решение которых станет рутинным делом, не приносящим политических очков.

Но если всё-таки произойдет трансформация и здание на Сенатской площади опустеет, юристы перестроят работу и начнут развивать новые модели судебной практики.

*Институт права и публичной политики – организация, выполняющая функции иностранного агента
Оригинал текста: https://academia.ilpp.ru/blog/konstitutsionnyj-sud-raspustit-nelzya-ostavit/

Межтекстовые Отзывы
Посмотреть все комментарии
guest