Защита земель сельскохозяйственного назначения является одной из важнейших задач государства в области земельных отношений.
Распространенным средством в данном направлении является изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения за неиспользование в соответствии с его целевым назначением либо в связи с незаконным использованием.
Несмотря на радикальность такого средства, государство не чурается его применением, что подтверждается весьма широким пластом судебной практики.
В данной категории споров с большим отрывом лидирует Московская область. Именно тут иски об изъятии земельных участков подаются с особым рвением.
Однако до последнего времени процент удовлетворения таких исков оставался достаточно незначительным, в частности, по причине несовершенства законодательства, которое было устранено 5 декабря 2022 г. принятием Федерального закона N 507-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и отдельные законодательные акты Российской Федерации.
В этом блоге статье, с учётом наработок Правового центра Два М, предлагаю рассмотреть регламент изъятия земельного участка в связи с его неиспользованием по целевому назначению, а также исследовать новеллы законодательства, которые, на мой взгляд, существенно ужесточили указанный институт.
В конце рассмотрим, что можно (и нужно) делать, чтобы избежать изъятия участка.
На основании чего изымают?
Изъятие земельного участка может производиться в связи с неиспользованием его по целевому назначению, либо в связи с использованием с нарушением законодательства в течении более чем трех лет.
Базовая регламентация правового режима указанных институтов предусмотрена статьями 284, 285 Гражданского кодекса.
Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ Об обороте земель сельскохозяйственного назначения отражены условия и процедура изъятия, а также порядок реализации изъятого участка на публичных торгах.
При этом в соответствии п.6, п.7 ст. 27 Земельного кодекса положения Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не распространяются на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные, дачные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.
Аналогичное положение предусмотрено абз. 2 п. 1 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Соответственно указанные участки не могут быть изъяты в соответствии с положениями Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения[1].
В свою очередь, земельные участки, находящиеся в составе земель населенных пунктов и имеющие ВРИ для сельскохозяйственного производства (такое редко, но встречается), наоборот, запросто могут быть изъяты на основании Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения[2].
Сами же критерии неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 г. № 1482 (далее Постановление 1482).
О новеллах законодательства
В декабре прошлого года в Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения внесен ряд изменений, касающихся оснований и процедуры изъятия земельного участка за его неиспользование/незаконное использование.
Как следует из пояснительной записки к законопроекту № 155722-8, причиной принятия изменений послужило то обстоятельство, что препятствием в изъятии земельных участков служила возможность отчуждения прав на них третьим лицам.
Действительно, если смотреть те дела, которые дошли до суда, то существенная их часть заканчивалась отказом в удовлетворении исковых требований, поскольку участок передан в ипотеку[3] (даже если такие договоры заключались с аффилированными лицами[4]).
При этом в прежней реакции Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусматривался императивный запрет на изъятие участка, находящегося в ипотеке.
Такие лакуны позволяли особо изощренным правообладателям избежать изъятия земельного участка.
Однако поправками к Закону указанные недостатки устранены. В статью 8 Закона добавлен пункт 5, согласно которому после получения предписания об устранении выявленного в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) нарушений, собственник участка не вправе передавать его в залог и совершать сделки, направленные на прекращение права собственности на него.
Более того, из Закона исключено положение, императивно запрещающее изымать участок, находящийся в залоге. В связи с изложенным представляется, что новая редакция закона позволит обращать взыскание и на заложенный земельный участок сельскохозяйственного назначения. В противном случае, дабы исключить риски изъятия, собственникам ничего бы не мешало обременять землю задолго до выявления нецелевого использования.
Еще одним существенным изменением является то, что для исчисления трехлетнего срока неиспользования земельного участка по назначению уполномоченным органам достаточно проведения двух контрольных мероприятий с интервалом в 3 года.
По смыслу же прежней редакции Закона, в промежуток между указанными интервалами тоже требовалось подтверждение неиспользования земельного участка. Такие выводы можно встретить и в судебной практике[5].
Как указано в пояснительной записке к законопроекту о внесении изменений в Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, из прежней редакции Закона следовало, что при осуществлении федерального государственного земельного контроля (надзора) необходимо в течение трех лет подряд подтверждать факт неиспользования земельного участка. В связи с этим фактически срок изъятия земельного участка составляет 6 и более лет.
С целью устранения указанного недостатка законопроект предусматривает возможность установления факта неиспользования земельного участка по целевому назначению в течение трех и более лет к моменту осуществления федерального государственного земельного контроля (надзора).
В закон внесены и иные изменения, касающиеся изъятия земельного участка. Например, в новой редакции в качестве основания для изъятия участка добавлено его неиспользование по целевому назначению по истечении одного года с даты его приобретения на публичных торгах на основании решения суда о его изъятии.
Что делать, если все-таки выявлено нарушение
1. Смотреть, кто выявил нарушение.
Практика рассмотрения споров об изъятии земельного участка была однозначна в выводе, что для изъятия земельного участка выявление нарушений земельного законодательства должно быть осуществлено именно в ходе федерального земельного контроля (например, органами Росреестра, Россельхознадзора).
Поэтому результаты проверок, проводимых компетентными органами муниципальных образований, не могут служить основанием для изъятия земельного участка[6].
Между тем, нельзя исключать, что новая редакция Закона может повлечь за собой изменение судебной практики в части применения расширительного толкования Закона с целью предоставления права публичным органам организовывать изъятие участка не только по результатам федерального земельного контроля.
Так, в пп. 1 п. 1 ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения установлено, что участок может быть изъят в случае, если в рамках федерального государственного земельного контроля на дату проведения контрольного мероприятия выявлен факт его неиспользования по целевому назначению в течение трех и более лет.
Особенно актуальным указанное опасение становится, если смотреть на следующий подпункт, в котором установлено, что изъятие земельного участка в связи с его использованием с нарушением законодательства возможно в случае, если указанный факт установлен в рамках федерального государственного земельного контроля на дату проведения контрольных мероприятий и нарушение длилось не менее трех лет подряд с даты его выявления в рамках федерального земельного контроля.
Таким образом, в настоящий момент муниципальный земельный контроль, весьма распространенный в Московской области, не может являться основанием для обращения публичных органов с иском в суд об изъятии земельного участка. Вместе с тем, можно допустить, что судебная практика начнет применять расширительное толкование, а, следовательно, будет учитывать результаты проверок, проводимых местными администрациями, а возможно и вовсе принимать любые иные доказательства, подтверждающие, что в течении трех лет до проведения федерального земельного контроля участок не использовался.
2. Не допускать нарушения.
Лучший способ избежать наказания не делать проступка.
Несмотря на то, что указанная рекомендация может показаться издевкой, есть ряд нюансов, на которые стоит обратить внимание, для защиты от рисков изъятия участка за неиспользование.
Как указывалось выше, критерии неиспользования сельскохозяйственных земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации утверждены Постановлением 1482.
Так, к признакам неиспользования сельскохозяйственного участка относится наличие более чем на 50 % его площади сорных растений, иной древесно-кустарниковой растительности или деградации земель.
При этом в Постановлении 1482 указано, что такая деятельность свидетельствует о нецелевом использовании участка лишь в случае, если на оставшейся площади, а вернее на не менее, чем ее 25-ти процентах, не осуществляется сельскохозяйственная деятельность (конкретные виды деятельности перечислены в Постановлении 1482).
Также Постановлением 1482 приведены признаки использования земельных участков с нарушением законодательства, к которым относятся наличие на участке самовольной постройки, загрязнение земельного участка химическими веществами и радиоактивными отходами, захламление более чем 20 % площади участка, наличие на участке, на котором высадка сельскохозяйственных культур, сильной засоренности сорняками.
Перечень сорных растений также приведен в Постановлении 1482.
Причиной изъятия земельного участка может послужить и существенное снижение плодородия земель, при этом, нужды в исчислении трехлетнего срока для реагирования на указанное нарушение законодатель не предусматривает. Критерии существенного снижения плодородия земель установлены Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612.
Таким образом, законодателем установлен весьма широкий перечень нарушений, которые могут служить основанием для изъятия земельного участка.
На практике же наиболее распространенной причиной, свидетельствующей о нецелевом/незаконном использовании сельскохозяйственных земель, служит именно зарастание участка борщевиком Сосновского.
Например, ч. 4 ст. 4.17 КоАП Москвы и ч. 5 ст. 6.11 КоАП МО предусмотрена ответственность за непроведение мероприятий по удалению с участков борщевика Сосновского.
Соответственно, землепользователю необходимо понимать, что зарастание участка сорными растениями, а в частности борщевиком, может привести к его изъятию.
Регламентация борьбы с борщевиком приведена в Письме Минсельхоза России от 25.09.2017 № 19-Е-4338/о, а также на уровне региональных актов, например, в распоряжении Минсельхозпрода МО от 02.07.2021 N 19РВ-263.
Фактически, даже если на участке не ведется сельскохозяйственная деятельность, достаточно осуществлять его распашку, чтобы не допустить зарастание сорняками и порчи плодородного слоя почв.
Указанные выводы находят подтверждение и в судебной практике, согласно которой суды ориентируются лишь на вышеописанные признаки, установленные Постановлением 1482[7].
3. Устранить нарушения уже после их выявления.
Даже если нарушения будут выявлены необходимо понимать, что они служат основанием для изъятия земельного участка лишь после того, как будет зафиксирован факт их неустранения по требованию госоргана.
Так, в соответствии с п. 4 ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения подаче заявления об изъятии участка предшествует выдача предписания об устранении выявленного нарушения, а также вступление в силу постановления о привлечении собственника участка к административной ответственности за неисполнение предписания.
Подача искового заявления до наступления указанных моментов является самостоятельной причиной отказа в удовлетворении иска об изъятии [8].
На практике срок исполнения предписания редко составляет менее полугода и может быть продлен по ходатайству владельца участка.
Соответственно, прежде чем материалам проверки будет дан ход в суд, у собственника имеется существенное количество времени для устранения нарушений, влекущих за собой изъятие.
При этом, даже если все нарушения будут устранены после установленного в предписании срока, имеются существенные основания полагать, что суд пойдет навстречу землепользователю[9].
Относительно запрета на регистрацию
Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено право выявившего нарушение органа подать заявление в Росреестр о запрете осуществлять регистрационные действия по распоряжению участком из земель сельскохозяйственного назначения. Основанием для подачи такого заявления служит наличие неисполненного правообладателем участка предписания, а также вступившее в силу постановление о привлечении к ответственности за неисполнение предписания в срок.
Так, в соответствии со ст. 36.1 Закона о государственной регистрации недвижимости Росреестр вносит в ЕГРН запись о запрещении регистрации в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения на основании заявления уполномоченного на осуществление государственного земельного надзора органа.
В соответствии с ч. 2 указанной статьи такая запись может быть погашена на основании заявления уполномоченного органа после устранения нарушений, указанных в соответствующем предписании либо в случае отмены такого предписания.
В силу ч. 3 указанной статьи погашение такой записи может быть произведено по заявлению любого заинтересованного лица лишь при вынесении судебного акта об отказе в удовлетворении требований об изъятии сельскохозяйственного участка.
Таким образом, если Росреестром внесена запись о запрете регистрации в отношении сельскохозяйственного участка, который не используется в соответствии с целевым назначением, снять такую запись возможно лишь по заявлению уполномоченного органа либо при вынесении судебного акта об изъятии участка.
Также в соответствии с Письмом Росреестра от 28.11.2017 N 01-14004-ГЕ/17 помимо запрета на регистрацию прав указанная запись накладывает и запрет на образование земельных участков из земельного участка, в отношении которого выявлен факт его ненадлежащего использования.
Однако указанный запрет на регистрацию не является распространенным на практике, о чем свидетельствует незначительное количество актов по спорам, связанным с правомерностью установления таких запретов, а также споров об их снятии.
Вывод
Можно сказать, что, действительно, железобетонный способ избежать изъятия сельскохозяйственного участка путем его отчуждения третьим лицам или передачи в залог более неактуален в связи с изменениями Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Однако собственник участка, в отношении которого имеется риск изъятия, имеет достаточное количество времени для того, чтобы устранить все нарушения и избежать столь суровых последствий.
В завершение хотелось бы обратить внимание на одну деталь, которая, возможно, будет рассмотрена в отдельном посте.
В настоящий момент объем сельскохозяйственных земель существенно превышает потребность в них, что зачастую и приводит к их неиспользованию в соответствии с целевым назначением. И возможность перевода этих земель в иные категории, включая земли рекреации, ограничена как законом, так и складывающейся на местах практикой.
Такая ситуация характерна для множества регионов, где сельское хозяйство не является ведущей отраслью.
Вместе с тем, указанные земли в последнее время занимаются под набирающий популярность сельский туризм, или в простонародье агротуризм (экофермы, глэмпинги, Яблочный спас 2022 г. и т. д.).
Однако как таковая регламентация возможности осуществления указанной деятельности на сельскохозяйственных землях отсутствует. В связи с этим, увы, нельзя исключать риски того, что размещение условного глэмпинга не будет расценено органами, осуществляющими государственный земельный контроль, как незаконная деятельность.
[1] Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 27.09.2022 по делу N 2-263/2022.
[2] Решение Арбитражного суда Московской области от 19.08.2019 по делу N А41-24292/2019.
[3] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.06.2018 N Ф05-8356/18 по делу N А41-91174/2017, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.06.2018 N Ф05-7689/2018 по делу N А41-44738/17, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2022 N 10АП-17464/2022 по делу N А41-15756/2022, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2021 N 10АП-4878/2021 по делу N А41-42047/2020 и др.
[4] Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2021 N 10АП-21698/2020 по делу N А41-40181/2020.
[5] Апелляционное определение Тверского областного суда от 14.01.2021 по делу N 2-188/2020(33-32/2021), Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2015 N 10АП-1528/2015 по делу N А41-74745/14.
[6] Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 10.10.2019 N Ф10-3752/2019 по делу N А54-7720/2018, Решение Шиловского районного суда Рязанской области от 13.02.2017 по делу N 2А-68/2017~М-862/16
[7] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.07.2021 N Ф05-13871/2021 по делу N А41-59285/2020, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2022 N 10АП-17464/2022, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2022 N 10АП-11313/2022, 10АП-12034/2022.
Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2021 N 10АП-18069/2021 по делу N А41-16170/2021 про устранение.
[8] Апелляционное определение Владимирского областного суда от 29.08.2018 по делу N 33-3426/2018, Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18.01.2023 по делу N 88-1364/2023, Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13.05.2021 по делу N 88-6010/2021.
[9] Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.11.2018 N 15АП-16245/2018 по делу N А32-34647/2017, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.12.2013 по делу N А18-163/2013, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2020 N 10АП-13067/2020 по делу N А41-107432/2019
